Zapis stenograficzny

– posiedzenie Komisji Ustawodawczej (138.)

w dniu 20 lutego 2017 r.

Porządek obrad:

1. Rozpatrzenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r. (sygn. akt K 31/15) dotyczącego ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.

2. Rozpatrzenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt SK 31/14) dotyczącego ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

(Początek posiedzenia o godzinie 13 minut 02)

(Posiedzeniu przewodniczy przewodniczący Stanisław Gogacz)

Przewodniczący Stanisław Gogacz:

Witam państwa.

Otwieram posiedzenie senackiej Komisji Ustawodawczej.

Stwierdzam, że jest kworum.

Punkt 1. porządku obrad: rozpatrzenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r. (sygn. akt K 31/15) dotyczącego ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.

Przedmiotem obrad naszej komisji w pierwszej kolejności jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r. (sygn. akt K 31/15) dotyczący ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.

Proszę państwa, to orzeczenie zaprezentuje, przedstawi nam pan mecenas Jarentowski, ale najpierw chciałbym przywitać naszych gości.

Przede wszystkim chciałbym przywitać sprawującego swój urząd dopiero drugi dzień pana ministra Zbigniewa Króla z Ministerstwa Zdrowia. Witamy, Panie Ministrze. Witam również panią dyrektor Departamentu Zdrowia, panią Justynę Mieszalską. Tu mam Ministerstwo Finansów, upoważnienie do reprezentowania na posiedzeniu Komisji Ustawodawczej, podpisał Marian Banaś. Pan Marian Banaś dał upoważnienie, ale kogo upoważnia, to ja nie wiem.

(Zastępca Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej w Ministerstwie Finansów Renata Domasiewicz: Domasiewicz.)

Panią, tak?

(Zastępca Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej w Ministerstwie Finansów Renata Domasiewicz: Tak.)

Dobrze. Bo tu nie ma nazwiska, nazwisko chyba nie zostało wpisane, ale wiemy o tym, że pani jest. Pani Renata Domasłowicz. Dobrze. Oczywiście również panią witamy.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Tak, Domasiewicz, Ministerstwo Finansów. Jest też pani Małgorzata Faryna, również z Ministerstwa Finansów. Witamy panią. Chyba już przywitałem gości. Aha, jest jeszcze Michel Ryba, pracownik departamentu w Ministerstwie Zdrowia. Tak, teraz to już wszystkich przywitałem. Witam oczywiście pana mecenasa.

Poprosimy pana mecenasa o zaprezentowanie orzeczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który już zapowiedziałem.

Bardzo proszę.

Ekspert do spraw Legislacji w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Marek Jarentowski:

Dziękuję bardzo.

W wyroku o sygnaturze K 31/15 Trybunał orzekł, że art. 38 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego w zakresie, w jakim nie przewiduje czynnego udziału osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej w sprawach o uzyskanie przez jej opiekuna zezwolenia sądu opiekuńczego na złożenie wniosku o umieszczenie tej osoby w domu pomocy społecznej, oraz art. 41 tej samej ustawy w zakresie, w jakim pomija uprawnienie osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej, umieszczonej w domu pomocy społecznej za jej zgodą lub za zgodą jej opiekuna, do domagania się weryfikacji podstaw jej przebywania w domu pomocy społecznej, są niezgodne z art. 41 w związku z art. 30 i art. 45 konstytucji.

Zgodnie z ustawą o ochronie zdrowia psychicznego osoba, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego, może być, za jej zgodą lub zgodą jej przedstawiciela ustawowego, przyjęta do domu pomocy społecznej. Kodeks rodzinny i opiekuńczy przewiduje, że opiekun powinien uzyskiwać zezwolenie sądu opiekuńczego we wszystkich ważniejszych sprawach, które dotyczą osoby lub majątku małoletniego.

Ze względu na treść art. 573 §1 kodeksu postępowania cywilnego w toku procedury przed sądem opiekuńczym osoba całkowicie ubezwłasnowolniona nie ma żadnych uprawnień, w szczególności sąd nie ma obowiązku wysłuchać jej ani zbadać jej stanu zdrowia. Jednak w wypadku, gdy sam opiekun osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej nie wyraża zgody na jej przyjęcie do domu pomocy społecznej, o jej przymusowym umieszczeniu w takiej placówce może zadecydować sąd opiekuńczy. Osoba pozostająca pod opieką jest wówczas uczestnikiem postępowania korzystającym z możliwości wypowiedzenia się, przedstawienia swoich racji oraz wniesienia środka zaskarżenia. Okazuje się zatem, że w razie przymusowego umieszczenia w domu pomocy społecznej osoba całkowicie ubezwłasnowolniona występuje w postępowaniu sądowym jako podmiot. Zgoda lub wysłuchanie takiej osoby są też, co do zasady, przewidziane w przypadku przyjęcia do szpitala, przeprowadzenia badania lub udzielenia innego świadczenia zdrowotnego.

W omawianym przypadku jednak rozstrzygnięcie sądu opiekuńczego oparte będzie na czynnościach i argumentacji przedstawianej przez opiekuna prawnego, bez gwarancji wysłuchania racji osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej. Jej pobyt w domu pomocy społecznej uważa się za dobrowolny, mimo że nie dysponuje ona żadnymi środkami prawnymi w celu zakwestionowania wydanego w jej sprawie postanowienia sądu opiekuńczego czy decyzji właściwych organów gminy o skierowaniu do domu pomocy społecznej.

Tymczasem zgodnie z art. 30 konstytucji przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona są obowiązkiem władz publicznych. W jednym ze znaczeń tego przepisu godność rozumiana jest nie jako aksjologiczna oś rozwiązań przyjętych w konstytucji, lecz jako prawo osobistości, które obejmuje wartości życia psychicznego każdego człowieka oraz wszystkie wartości określające podmiotową pozycję jednostki w społeczeństwie i składające się, według powszechnej opinii, na szacunek należny każdej osobie. Przedmiotem naruszenia może być tylko godność definiowana właśnie jako prawo osobistości, prawo do żądania uszanowania przez organy władzy publicznej jego wolności, autonomii, określonej pozycji w społeczeństwie.

Drugi wzorzec konstytucji, art. 41, zapewnia każdemu nietykalność osobistą i wolność osobistą. Nietykalność osobistą ujmuje się jako możliwość utrzymywania przez jednostkę swojej tożsamości i integralności fizycznej i psychicznej oraz zakaz wszelkiej bezpośredniej ingerencji z zewnątrz naruszającej tę integralność. Nietykalność osobista jest ściśle powiązana z godnością ludzką, a stanowiąc szczególny aspekt egzystencji człowieka o wymiarze absolutnym, nie podlega ograniczeniu w drodze ustawy. Wolność osobistą charakteryzuje się jako możliwość swobodnego decydowania przez jednostkę o własnym postępowaniu tak w sferze publicznej, jak i w życiu prywatnym.

Zgodnie z trzecim wzorcem, art. 45 konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez niezawisły, właściwy, bezstronny sąd.

O tym, czy osoba całkowicie ubezwłasnowolniona będzie mogła przed sądem wypowiedzieć się odnośnie do umieszczenia jej w domu pomocy społecznej, decyduje nie kryterium związane ze stanem zdrowia takiej osoby czy możliwością świadomego przedstawienia swoich racji lub jej sytuacją osobistą, ale to, czy jej przedstawiciel ustawowy wyraża zgodę na przyjęcie do domu pomocy społecznej. Fakt, że w ramach tzw. dobrowolnego przyjęcia do domu pomocy społecznej sąd może udzielić opiekunowi zezwolenia na umieszczenie w takim ośrodku osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej, zupełnie pomijając jej zgodę, przy założeniu, że osoba z niepełnosprawnością psychiczną lub intelektualną zachowuje zdolność do komunikowania swoich preferencji, potrzeb i decyzji, stanowi przykład ustawowego odpodmiotowienia, urzeczowienia naruszającego godność w rozumieniu art. 30 konstytucji.

Kwestionowana norma jest niezgodna z art. 41 w związku z art. 30 konstytucji przez to, że wręcz ostentacyjnie pozwala zignorować autonomię decyzji osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej, sprawiając, że zostanie ona potraktowana przedmiotowo, innymi słowy, stanie się przedmiotem działania ze strony innych, zwłaszcza władzy publicznej. Niekonstytucyjność tego rozwiązania jawi się jako rażąca, jeśli wziąć pod uwagę, że rozważane tu procesowe aspekty kierowania do domu pomocy społecznej dotyczą najżywotniejszych interesów osób całkowicie ubezwłasnowolnionych, tj. wolności osobistej.

Trybunał zwrócił też uwagę na wadliwość perspektywy, w której pozbawienie ubezwłasnowolnionego zdolności do czynności prawnych jest bezwiedne i pochopne, odnoszone do zdolności do wyrażania woli i podejmowania decyzji. Zdaniem Trybunału w każdym wypadku ustawodawca powinien zapewnić jednostce prawo do wysłuchania. Jednostka musi uzyskać w szczególności możliwość przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych. Istotny element sprawiedliwej procedury sądowej stanowi prawo strony do osobistego udziału w czynnościach procesowych. Ustawodawca może ograniczyć udział stron w określonych czynnościach procesowych, jednak takie ograniczenia powinny mieć zawsze odpowiednie, szczególne uzasadnienie. W omawianym przypadku jednostka nie ma żadnych uprawnień, w szczególności do bycia wysłuchaną. Sąd nie jest zobowiązany do poczynienia jakichkolwiek ustaleń odnośnie do tego, czy ubezwłasnowolniony całkowicie chce przebywać w takim zakładzie. Opiera się w tej kwestii na twierdzeniach opiekuna, podczas gdy najbardziej zainteresowany nie ma możliwości wyrażenia swoich racji, zastrzeżeń czy sprzeciwu.

Istota drugiego zarzutu skierowanego przeciwko art. 41 ustawy sprowadza się do zakwestionowania wyłączenia osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej, umieszczonej w domu pomocy społecznej za zgodą opiekuna, z kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia do sądu opiekuńczego o zmianę orzeczenia o przyjęciu do domu pomocy społecznej. Legitymowanymi do wniesienia takiego żądania w myśl zakwestionowanego przepisu są osoba przyjęta do domu pomocy społecznej, ale w trybie art. 39, jej przedstawiciel ustawowy, małżonek, krewni w linii prostej, rodzeństwo oraz osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę. W konsekwencji, zdaniem Trybunału, czas jej pobytu w domu pomocy społecznej zależy wyłącznie od woli przedstawiciela ustawowego.

W tym wypadku, podobnie jak w toku oceny konstytucyjności wcześniejszego artykułu, ujawnia się brak konsekwencji ustawodawcy. Z jednej strony prawo przewiduje możliwość domagania się zwolnienia z domu pomocy społecznej przez osobę całkowicie ubezwłasnowolnioną, umieszczoną tam przymusowo, z drugiej zaś w przypadku osoby umieszczonej tam dobrowolnie, czyli na wniosek jej przedstawiciela ustawowego, prawo nie przewiduje środków zmierzających choćby do sprawdzenia celowości jej pobytu w takiej placówce, w praktyce często czyniąc ten pobyt dożywotnim. Niezbędne jest zatem przewidzenie możliwości samodzielnego inicjowania przez taką osobę procedury zmierzającej do weryfikacji przesłanek jej przebywania w domu pomocy społecznej i w następstwie tego do zwolnienia.

Z informacji zawartych na stronach RCL wynika, że projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie zdrowia psychicznego oraz niektórych ustaw od 29 września ub.r. znajduje się na rządowym etapie uzgodnień, konsultacji i opiniowania. Projekt ten przewiduje nowelizację art. 38, 41, 45 i 46 ustawy w kierunku wynikającym z wyroku Trybunału. Wnioskodawcą projektu jest minister zdrowia. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Stanisław Gogacz:

Dziękuję bardzo panu mecenasowi za zreferowanie, za przedstawienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i za informacje związane z ewentualnym wykonaniem tego wyroku.

Tu mamy informację o tym, że w Ministerstwie Zdrowia trwają prace w kierunku wykonania tego wyroku. Prowadzić by one miały do zmiany art. 38, 41, 45 oraz 46 przedmiotowej ustawy w tym kierunku, w jakim oczekuje od nas rozwiązań legislacyjnych Trybunał Konstytucyjny.

Chciałbym zapytać pana ministra zdrowia, czy faktycznie takie prace trwają, czy państwo przedstawicie propozycję wykonania tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Bardzo proszę.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Zdrowia Zbigniew Król:

Panie Przewodniczący! Szanowni Państwo!

Minister zdrowia podziela uwagi, które zostały przedstawione w wyroku Trybunału. Przygotował projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie zdrowia psychicznego oraz niektórych ustaw, który uwzględnia wszystkie poprawki w artykułach, które pan przewodniczący też przywołał. W tej chwili znajduje się to w przygotowaniu i zostanie przekazane pod obrady Komitetu Stałego Rady Ministrów w najbliższym czasie. Tak że spodziewamy się przedstawienia tego projektu w ciągu kilku tygodni.

Przewodniczący Stanisław Gogacz:

Dziękuję bardzo.

Czy ktoś chciałby zabrać głos?

Pani senator Sztark. Bardzo proszę.

Senator Grażyna Sztark:

Dziękuję bardzo, Panie Przewodniczący.

Chciałabym dopytać. Czy to jest już przygotowany materiał? Czy jest już przygotowany projekt zmian do ustawy?

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Zdrowia Zbigniew Król: Projekt jest gotowy.)

Projekt jest gotowy. A ile czasu… Kiedy zostanie on ostatecznie przyjęty do prac na posiedzenie…

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Zdrowia Zbigniew Król:

Projekt jest gotowy i w ciągu 2 miesięcy powinien zostać przekazany pod obrady Sejmu.

Senator Grażyna Sztark:

Dziękuję bardzo.

Panie Przewodniczący, ja mam w związku z tym taką propozycję, żeby za 2 miesiące przekazać nam informację na ten temat, czy to już wpłynęło, na jakim to jest etapie. Jednocześnie proponowałabym, żebyśmy dzisiaj już zaniechali dalszego procedowania nad tym projektem ustawy i zmianami, które przedstawione są w punkcie pierwszym. Dziękuję.

Przewodniczący Stanisław Gogacz:

W zasadzie w momencie, kiedy propozycja rozwiązań legislacyjnych wpłynie do Sejmu, ta wiadomość będzie ogólnie znana. Chyba że pani senator proponuje, żebyśmy w momencie, kiedy to będzie wpływało do Sejmu, jako Senat, jako Komisja Ustawodawcza otrzymali…

(Senator Grażyna Sztark: Tak, żebyśmy otrzymali taką informację.)

Jest taka możliwość, prawda? Dobrze. W takim razie oczywiście, tak. Dziękuję bardzo.

(Senator Grażyna Sztark: Dziękuję.)

Jeżeli nie ma innych głosów, to ja proponuję, żebyśmy przystąpili do głosowania.

Kto jest za tym, żeby w związku z wypowiedzią pana ministra i w związku z prezentacją orzeczenia przez pana mecenasa nie podejmować inicjatywy ustawodawczej dotyczącej tego orzeczenia? (13)

Kto jest przeciwny? (0)

Kto się wstrzymał? (1)

Dziękuję bardzo.

Dziękuję panu ministrowi i państwu z Ministerstwa Zdrowia, bardzo dziękuję państwu za przybycie.

Punkt 2. porządku obrad: rozpatrzenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt SK 31/14) dotyczącego ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W takim razie przystępujemy do pracy nad następnym punktem: rozpatrzenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt SK 31/14) dotyczącego ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Bardzo proszę pana mecenasa Marka Jarentowskiego o przedstawienie tego orzeczenia.

Ekspert do spraw Legislacji w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Marek Jarentowski:

Dziękuję bardzo.

W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że art. 64, a dokładniej niektóre jego fragmenty, w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłat za dokonane czynności egzekucyjne, w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, oraz w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 §1 pkt 4 tej ustawy, i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z art. 64 i 84 konstytucji.

Postępowanie egzekucyjne w administracji prowadzone jest w przypadku uchylania się zobowiązanego od wykonania ciążących na nim obowiązków publicznoprawnych, np. płacenia podatków. Organy egzekucyjne w ramach postępowania egzekucyjnego stosują środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania tych obowiązków. Koszty w postępowaniu egzekucyjnym dzielą się na opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, one określone są najczęściej jako odsetek od kwoty pobranej bądź egzekwowanej należności, od 4% do 8% albo też w wysokości bezwzględnej; na opłatę manipulacyjną, którą organ pobiera z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych, opłata ta wynosi 1% egzekwowanych należności pieniężnych, i na wydatki egzekucyjne, są to koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji, w szczególności na opłacenie przejazdu i delegacji poborcy lub egzekutora, sporządzania dokumentów, kosztu uzyskania informacji o majątku dłużnika.

Zapłata egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych nie zwalnia od obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej ani opłat za czynności egzekucyjne i wydatków egzekucyjnych. Organ egzekucyjny pobiera opłaty za czynności egzekucyjne, jeżeli nie później niż po upływie 14 dni od dnia dokonania pierwszego zajęcia nieruchomości, rzeczy lub prawa majątkowego nadał w placówce pocztowej lub doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego lub zawiadomienie o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego.

Zakwestionowane przepisy przewidują, że po pierwsze, organ egzekucyjny w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty w następującej wysokości: za zajęcie innych wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr; po drugie, organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych, jak powiedziałem, opłata ta wynosi 1% egzekwowanych należności pieniężnych; po trzecie, zapłata egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych nie zwalnia z obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej ani opłat za czynności egzekucyjne i wydatków egzekucyjnych.

Kwestionowane przepisy zostały ocenione w perspektywie art. 2 konstytucji, który mówi, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym, w kontekście wynikającej z tego artykułu zasady zakazu nadmiernej ingerencji, w związku z art. 64 konstytucji, który stanowi, że każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, a także z art. 84, który przewiduje, iż każdy jest zobowiązany do ponoszenia ciężaru świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie.

Zdaniem Trybunału, chociaż obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych nie jest ograniczeniem wolności i praw, czego dotyczy art. 31 konstytucji, to jego zakres i treść mogą być kontrolowane z punktu widzenia zgodności z konstytucją, ponieważ wielkość obciążeń daninowych, w tym podatkowych, ogranicza zasada proporcjonalności wywodzona właśnie z art. 2 konstytucji, w związku z którą możliwe jest postawienie zarzutu nadmiernego fiskalizmu, a pośrednio również zasada sprawiedliwości społecznej i zasada równości. Ustanowienie nieproporcjonalnego, niesprawiedliwego lub nierównego obciążenia daninowego jest zarazem niezgodnym z konstytucją ograniczeniem praw i wolności jednostki.

Opłaty egzekucyjne oraz opłata manipulacyjna noszą wszelkie cechy daniny publicznej w rozumieniu konstytucyjnym. W ujęciu konstytucyjnym opłaty egzekucyjne nie mają natomiast charakteru podatkowego. Cechą charakterystyczną odróżniająca opłatę od podatku jest jej odpłatność. Opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych. Stanowią one swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Obowiązek uiszczenia opłaty publicznej powstaje przy tym bez względu na to, czy osoby, na których on ciąży, same żądały podjęcia określonych czynności przez organy publicznoprawne, czy też do korzystania z określonych usług zostały prawnie zobowiązane.

Z cechą odpłatności opłat łączy się też zagadnienie ekwiwalentności świadczenia wzajemnego, wynikające z charakteru czynności podmiotów publicznoprawnych. Precyzyjne określenie kosztów takich czynności czy usług bywa czasami oczywiście trudne czy niemożliwe do ustalenia. Dokonując pod tym kątem oceny opłaty za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej, należy wskazać, że wiążą się one z określonymi czynnościami organów egzekucyjnych. Opłaty za czynności egzekucyjne ponosi się za podejmowane i dokonywane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne. Z kolei opłata manipulacyjna stanowi zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszelkie czynności manipulacyjne, dokonane w toku prowadzonej egzekucji. Bezpośrednim celem opłat egzekucyjnych jest dostarczenie dochodów organom egzekucyjnym za wykonane przez nie czynności egzekucyjne. Jednocześnie nie można zapominać o podstawowym celu egzekucji administracyjnej, a co za tym idzie, także opłat z nią związanych, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązków powstających w obszarze działania administracji. Pełnią one raczej funkcję stymulacyjno-wychowawczą. Związana z tym dolegliwość materialna powinna stanowić dodatkowy bodziec, skłaniający zobowiązanego do dobrowolnego uiszczenia należności.

Trybunał stwierdził, że przyjęcie na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasady, że wysokość omawianej opłaty egzekucyjnej oraz manipulacyjnej ustalana jest w sposób stosunkowy, proporcjonalnie do wysokości egzekwowanej należności, bez określenia jej górnej granicy oraz bez względu na wcześniejsze wykonanie zobowiązania, jest w stanie doprowadzić tylko do niektórych z wyżej wymienionych celów.

Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymywaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te są naliczane. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty powoduje, że w pewnych warunkach w przypadku należności o znacznej wartości następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucje za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Chociaż jednym z celów opłat w egzekucji jest oddziaływanie na dłużnika, aby wykonał ciążący na nim obowiązek, nie można zapominać, że zobowiązany, który nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku podatkowego w ogóle, ponosi już z tego tytułu określone konsekwencje, chociażby w postaci odsetek od zaległości. Nałożenie na niego dodatkowej sankcji pieniężnej w postaci bardzo wysokiej opłaty egzekucyjnej staje się nadmiernie represyjne.

Za sprzeczną z zasadniczym celem postępowania egzekucyjnego należy uznać także normę prawną, zgodnie z którą dłużnik zostaje obciążony pełną wysokością opłaty egzekucyjnej w wypadku dobrowolnego zaspokojenia wierzyciela. Norma ta nie tylko nie motywuje do dobrowolnego spełnienia świadczeń dochodzonych w egzekucji, ale wykazuje wręcz cechy swoistej kary finansowej nakładanej za zachowanie pożądane i zgodne z prawem. Skoro w każdym wypadku istnieje obowiązek uiszczenia kosztów egzekucyjnych w pełnej wysokości, to zobowiązani mogą nie być zainteresowani wywiązaniem się ze swoich zobowiązań dobrowolnie. Co więcej, przyjęty system określania wysokości opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej nie mobilizuje także organu egzekucyjnego do podejmowania szybkich działań czy sprawnego postępowania. Im później zostanie naliczona opłata za czynności egzekucyjne, tym będzie ona wyższa, niezależnie od charakteru czynności egzekucyjnych, za które te opłaty zostaną naliczone, oraz niezależnie od skutków samej egzekucji.

Zdaniem Trybunału konieczne jest podjęcie przez ustawodawcę odpowiednich kroków w celu wykonania niniejszego wyroku. Zarazem Trybunał proponuje, żeby to wykonanie stanowiło okazję do szerszego spojrzenia na przyjęty model opłat egzekucyjnych w administracji. Wykonanie wyroku jest konieczne, jednak nie powinno się ograniczać tylko do zmian dotyczących opłaty manipulacyjnej i egzekucyjnej, wymienionych w art. 64 ustawy, lecz powinno również dotyczyć innych opłat egzekucyjnych, które nie są ograniczone kwotą maksymalną lub innym mechanizmem ograniczającym ich wysokość, w tym w przypadku dobrowolnego spełnienia świadczenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Zatem, po pierwsze, należy określić maksymalną wysokość opłat za czynności egzekucyjne, które określone są odsetkowo; po drugie, należy określić maksymalną wysokość opłaty manipulacyjnej, ponieważ nie ma tu takich ograniczeń; po trzecie, należy obniżyć opłatę w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego.

Biuro Legislacyjne zaproponowało w dostarczonym projekcie taką nowelizację ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W miarę możliwości opieraliśmy się na rozwiązaniach z ustawy o komornikach i egzekucji komorniczej dotyczących opłat, wysokości opłat, które tam funkcjonują, choć nie we wszystkich przypadkach było to możliwe. W każdym razie zaproponowaliśmy rozwiązania, które w jakiś sposób mieszczą się w tych widełkach, które obowiązują w przypadku opłat podobnego rodzaju. To, co państwo mają w materiałach, to jest nasza propozycja. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Stanisław Gogacz:

Dziękuję bardzo.

Jest propozycja Biura Legislacyjnego, ażeby podjąć inicjatywę ustawodawczą. Są przedstawione rozwiązania legislacyjne, których przyjęcie proponuje biuro w celu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Czy ktoś chciałby zabrać głos? Mamy gości, prawda? Są przedstawiciele Ministerstwa Finansów.

Bardzo proszę o ustosunkowanie się do tej materii, wskazanie, czy państwo jesteście za tym, żeby wykonać ten wyrok, w jaki sposób, czy propozycja Biura Legislacyjnego to jest ta propozycja, z kierunkiem której państwo się zgadzacie.

Bardzo proszę.

Zastępca Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej w Ministerstwie Finansów Renata Domasiewicz:

Domasiewicz Renata, Ministerstwo Finansów.

Ja chciałabym tylko powiedzieć, że minister rozwoju i finansów również podjął działania w celu wykonania tego wyroku. Przygotowany został projekt ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Aktualnie oczekujemy na wpisanie tego projektu do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, abyśmy mogli rozpocząć uzgodnienia zewnętrzne w odniesieniu do tego projektu.

Projekt zakłada zmiany w szerszym zakresie, w zakresie całego systemu naliczania kosztów egzekucyjnych. Chcielibyśmy w nim uwzględnić to, co jest w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, poprzez ustalenie opłaty kwotowej od tytułu wykonawczego, jeśli chodzi o naliczanie opłaty manipulacyjnej. Jeśli chodzi o opłaty za czynności egzekucyjne, chcemy zrezygnować z opłat za zajęcia egzekucyjne na rzecz naliczania opłaty według 10-procentowej stawki tej opłaty w stosunku do wyegzekwowanych należności. Projekt również zakłada, że nie będzie opłaty za bezskuteczne czynności egzekucyjne. Chcielibyśmy w projekcie wprowadzić również górną i dolną granicę tej opłaty. Dodatkowo projekt zakłada niejako promocję dla zobowiązanych za dobrowolne zapłacenie należności. Chcielibyśmy takim osobom, które uregulują zobowiązania w terminie 14 dni od wszczęcia egzekucji, obniżyć opłatę za czynności egzekucyjne do 25% wysokości opłaty, a gdyby te należności zostały zapłacone w terminie późniejszym, ale również dobrowolnie, wówczas tę opłatę określilibyśmy na poziomie 50% opłaty za czynności egzekucyjne.

Chcielibyśmy prosić, zwrócić się do państwa z prośbą, abyśmy mogli jako strona rządowa przygotować ten projekt ustawy i przeprowadzić cały proces legislacyjny.

Przewodniczący Stanisław Gogacz:

Dziękuję bardzo.

Czy ktoś chciałby zabrać głos?

Proszę państwa, mamy propozycję Biura Legislacyjnego. Z częścią tych propozycji państwo się zgadzają na tym etapie, co do innych zapisów jest propozycja, żeby wprowadzić nie tylko górną granicę, ale również dolną granicę opłat. Myślę, że tu chodzi o punkt trzeci w naszej informacji, w tej informacji przedstawionej przez Biuro Legislacyjne, chodzi o opłatę, która byłaby nie wyższa niż dziesięciokrotność. Jednocześnie jest bardzo konkretna propozycja państwa, którzy reprezentują Ministerstwo Finansów – mamy tu nawet upoważnienie na piśmie, otrzymaliśmy takie upoważnienie dla pani, która reprezentuje ministra finansów – żeby to właśnie minister finansów zajął się przygotowaniem wykonania tego wyroku.

Pan mecenas w swojej opinii, w informacji o wykonaniu wyroku stwierdził, że podjęcie inicjatywy przez komisję, ewentualny projekt powinien być przedstawiony do uzgodnień z Ministerstwem Finansów oraz Ministerstwem Sprawiedliwości, co wydaje się oczywiste ze względu na materię, nad którą pracujemy.

Jeżeli nikt nie chce zabrać głosu, to poddamy pod głosowanie tę propozycję, którą państwo przedstawili. Proszę państwa, jest propozycja, żebyśmy nie podejmowali inicjatywy ustawodawczej.

Tylko proszę nam jeszcze powiedzieć o terminie. My chcielibyśmy znać, podobnie jak poprzednio, przedział czasowy. Kiedy to mogłoby być? Pytam, ponieważ nie chcielibyśmy być posądzeni o to, że unikamy przygotowania inicjatywy ustawodawczej.

Bardzo proszę.

Zastępca Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej w Ministerstwie Finansów Renata Domasiewicz:

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji to dość trudna materia. My zdajemy sobie sprawę z tego, że jeśli chodzi o ustalenia zewnętrzne, mogą one być skomplikowane, bo ten projekt musimy uzgodnić z innymi organami egzekucyjnymi, w tym z samorządami i z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Ale najpóźniej do końca pierwszego półrocza chcielibyśmy przedłożyć projekt ustawy i przekazać go pod obrady parlamentu.

Przewodniczący Stanisław Gogacz:

Mniej więcej do końca czerwca.

Jeżeli nikt nie zabiera głosu, to ja proponuję… Państwo proponują, że mniej więcej do końca czerwca tego roku zostanie przygotowany projekt rozwiązania legislacyjnego, projekt nowej ustawy.

Zastępca Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej w Ministerstwie Finansów Renata Domasiewicz:

Ja może tylko powiem, że projekt ustawy jest u nas przygotowany, my czekamy tylko na wpis do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów i chcemy od razu przekazać go do uzgodnień. Cały projekt mamy gotowy.

Przewodniczący Stanisław Gogacz:

Skoro cały projekt jest gotowy, projekt, który również wykonuje wyrok, nad którym dyskutujemy… Dobrze, w takim razie ja proponuję głosowanie.

Kto jest za tym, żeby w związku z informacją przedstawioną ze strony Ministerstwa Finansów, z wcześniejszymi informacjami pana mecenasa, przede wszystkim w związku z informacją o tym, że do końca czerwca zostanie uruchomiona ścieżka legislacyjna już w parlamencie, nie podejmować inicjatywy ustawodawczej? (7)

Kto jest przeciwny? (1)

Kto się wstrzymał? (6)

Dziękuję bardzo.

Dziękuję paniom, dziękuję gościom z Ministerstwa Finansów i pozostałym gościom.

Proszę państwa, my mamy posiedzenie komisji o godzinie 14.00, czyli mamy jeszcze chwilę na to, żeby ewentualnie przejrzeć materiały.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

To będzie następne posiedzenie komisji. Tak.

(Głos z sali: Tak, o 14.00)

Zamykam posiedzenie Komisji Ustawodawczej.

(Koniec posiedzenia o godzinie 13 minut 37)