Zapis stenograficzny

– wspólne posiedzenie Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej (94.)

oraz Komisji Budżetu i Finansów Publicznych (91.)

w dniu 20 czerwca 2017 r.

Porządek obrad:

1. Rozpatrzenie ustawy o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz niektórych innych ustaw (druk senacki nr 528, druki sejmowe nr 1409, 1597 i 1597-A).

(Początek posiedzenia o godzinie 17 minut 01)

(Posiedzeniu przewodniczy przewodniczący Komisji Budżetu i Finansów Publicznych Grzegorz Bierecki)

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Jest 17.01. Zaczynamy w takim razie.

Z upoważnienia pana przewodniczącego komisji samorządu terytorialnego otwieram wspólne posiedzenie Komisji Budżetu i Finansów Publicznych oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej.

Witam pana ministra, witam pana posła sprawozdawcę. Bardzo dziękujemy za obecność. Witam wszystkich zaproszonych gości, witam państwa senatorów.

Punkt 1. porządku obrad: rozpatrzenie ustawy o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz niektórych innych ustaw (druk senacki nr 528, druki sejmowe nr 1409, 1597 i 1597-A)

Proponuję następujący porządek obrad: rozpatrzenie ustawy o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz niektórych innych ustaw – druk senacki nr 528.

Czy są uwagi do porządku obrad? Nie ma.

W takim razie procedujemy zgodnie z przedstawionym porządkiem.

Czy w posiedzeniu biorą udział osoby zajmujące się zawodowo działalnością lobbingową? Nie.

W takim razie informuję państwa o odbywającej się transmisji internetowej naszych obrad.

I przystępujemy do realizacji porządku.

Ustawa została uchwalona na czterdziestym trzecim posiedzeniu Sejmu w dniu 8 czerwca, w oparciu o projekt rządowy.

Do reprezentowania stanowiska rządu w tej sprawie upoważniony został minister spraw wewnętrznych i administracji.

Bardzo proszę pana ministra o przedstawienie ustawy.

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Zdzikot: Czy mogę z miejsca, Panie Przewodniczący?)

Bardzo proszę, oczywiście.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Zdzikot:

Bardzo dziękuję.

Szanowni Panowie Przewodniczący! Panie i Panowie Senatorowie!

Mam przyjemność przedstawić państwu ustawę z dnia 8 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o RIO. W ustawie zaproponowane zostały zmiany dotyczące funkcjonowania oraz organizacji regionalnych izb obrachunkowych. Zmiany te pozwolą na zwiększenie skuteczności działań nadzorczych i kontrolnych izb.

Podstawą do rozpoczęcia prac nad projektem ustawy była potrzeba rozwiązania problemu niekorzystnych tendencji związanych z nadmiernym zadłużaniem się jednostek samorządu terytorialnego. Zadłużenie to wpływa negatywnie na kondycję gospodarczą samorządu, a w ślad za tym – państwa. Obecnie brak jest adekwatnych mechanizmów kontrolnych, które pozwoliłyby na szybką diagnozę sytuacji oraz niwelowanie potencjalnych zagrożeń dla finansów publicznych. Kompetencje kontrolne, jakie dzisiaj posiadają izby obrachunkowe, nie obejmują w pełni obszaru działalności finansowej samorządów. W ten sposób powstała luka prawna wykorzystywana ze szkodą dla finansów samorządu terytorialnego. Jako przykład zwiększającego się, a tym samym niebezpiecznego dla finansów publicznych, zadłużania posłużyć powinna sytuacja w gminie Ostrowice w województwie zachodniopomorskim, w której zadłużenie w ostatnim czasie wyniosło blisko 400% wysokości rocznego budżetu.

Oprócz tego za niezbędne uznaliśmy usprawnienie organizacyjne regionalnych izb obrachunkowych. Ustawa, która została przedstawiona paniom i panom senatorom, zawiera zarówno zmiany usprawniające działalność kontrolną RIO, jak i zmiany optymalizujące możliwości osiągnięcia celów działalności kontrolnej i nadzorczej izb. Zaliczyć do nich należy, po pierwsze, rozszerzenie zakresu działalności kontrolnej izb poprzez objęcie nią osób prawnych, na które pojedynczo lub wspólnie i bezpośrednio lub pośrednio wpływ wywierają jednostki samorządu terytorialnego, związki metropolitalne i związki jednostek samorządu terytorialnego, stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego oraz inne samorządowe jednostki organizacyjne. Po drugie, stworzony został instrument pozwalający prezesowi izby poinformować właściwy organ sprawujący nadzór nad kontrolowaną jednostką o fakcie braku zawiadomienia przez kontrolowaną jednostkę o wykonaniu wniosków pokontrolnych bądź o nieuzasadnionym ich niewykonywaniu. W tym też zakresie na etapie prac sejmowych wprowadzona została zmiana polegająca na rozszerzeniu kryteriów kontrolnych jednostek samorządu terytorialnego o kryterium gospodarności w zakresie tzw. tytułów dłużnych i kryterium rzetelności. Dodatkowo nowelizacja zakłada objęcie procedurą nadzorczą uchwał zmieniających uchwałę budżetową, a także uchwał w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany. Istotną zmianą jest wprowadzenie obowiązku powiadamiania przez regionalne izby obrachunkowe w związku z prowadzoną działalnością nadzorczo-kontrolną organów ścigania o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Jednocześnie omawiana ustawa zawiera zmiany dotyczące organizacji RIO, w większym stopniu otwierające dostęp do pracy w izbach. Zaliczyć do nich można umożliwienie ubiegania się o status członka kolegium nie tylko przez osoby z 4-letnim stażem pracy w jednostkach związanych z funkcjonowaniem samorządu lub finansów publicznych, ale i przez osoby posiadające 4-letnie doświadczenie naukowe i dydaktyczne. Na etapie prac w Sejmie RP wprowadzono zmiany zmierzające do uproszczenia trybu powoływania i odwoływania prezesów oraz członków kolegiów. Ustawa zawiera także propozycje uszczelnienia zakazów antykorupcyjnych obowiązujących członków kolegium RIO. Omawiana ustawa zawiera szereg przepisów porządkujących ustawę o RIO, np. co do zadań Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, penalizacji określonych zachowań związanych z przeprowadzoną kontrolą czy też usunięcia luki poprzez zagwarantowanie kierowania działalnością izby przez zastępcę prezesa w przypadku śmierci prezesa.

Dodatkowo nowela przewiduje zmiany w ustawie o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którymi pod określonymi warunkami prezes Rady Ministrów będzie mógł nadać rygor natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięciom nadzorczym dotyczącym odwołania lub rozwiązania organu wykonawczego jednostek samorządu terytorialnego i wyznaczenia osoby, która do czasu wyboru nowego organu będzie pełniła jego funkcję w razie powtarzającego się naruszania konstytucji lub ustaw i bezskutecznego wezwania wspomnianego organu przez wojewodę do zaprzestania naruszeń, a także zawieszenia organów JST i ustanowienia zarządu komisarycznego na okres do 2 lat w razie nierokującego szybkiej poprawy i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.

Zwracam uwagę szanownym paniom i panom senatorom, iż ustawa w istotnym zakresie była przedmiotem głębokiego namysłu, analiz i dyskusji w Sejmie, w wyniku czego wprowadzono do niej szereg zmian. O części z nich powiedziałem. Na sali jest też pan poseł sprawozdawca. Myślę, że w toku dalszej dyskusji będzie okazja, żeby o tych zmianach porozmawiać. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Bardzo dziękuję, Panie Ministrze.

Otrzymałem podpisaną listę obecności, więc dla porządku chciałbym przywitać także panią przewodniczącą Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych – witam serdecznie – a także licznie przybyłych przedstawicieli resortu. Dziękuję bardzo.

Jest z nami pan poseł sprawozdawca.

Czy pan poseł chciałby coś dodać do wypowiedzi pana ministra lub poinformować o czymś połączone komisje?

Czy ja mam włączony mikrofon? Słychać mnie, mam nadzieję. Może bliżej się przysunę.

(Poseł Piotr Uściński: Jeśli będą jakieś pytania, to chętnie odpowiem, chyba że państwo oczekujecie, że jednak przedstawię główne zmiany. Mogę to zrobić ewentualnie.)

Dziękuję bardzo.

Pan poseł pozostaje do dyspozycji państwa senatorów w trakcie dyskusji.

W takim razie bardzo proszę Biuro Legislacyjne o przedstawienie opinii o ustawie.

Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Michał Gil:

Dziękuję, Panie Przewodniczący.

Nazywam się Michał Gil, reprezentuję Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu.

Panie Przewodniczący! Wysokie Komisje! Szanowni Państwo!

Mam cztery uwagi do ustawy. Pierwsza z nich dotyczy art. 8a ustawy nowelizowanej – to jest strona 4 ustawy, jeżeli chcą państwo to śledzić. Jest to poprawka o charakterze czysto porządkującym, doprecyzowującym, niemniej myślę, że – w szczególności gdyby miały zostać przyjęte inne poprawki – warto byłoby ją wprowadzić. A czego ona dotyczy? W art. 8a ust. 1 czytamy: „Inspektorzy przystępują do wykonywania czynności kontrolnych po okazaniu legitymacji służbowej, imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, określającego nazwę jednostki kontrolowanej oraz zakres i przewidywany czas trwania kontroli”. Przepis ten poza wskazaniem obowiązku przedstawienia przez inspektora upoważnienia wylicza również elementy, które powinny się w tym upoważnieniu znaleźć: imię i nazwisko – ponieważ mamy do czynienia z upoważnieniem imiennym – nazwę jednostki kontrolowanej, zakres kontroli i przewidywany czas trwania kontroli. Jeżeli zechcą państwo sięgnąć do art. 9 ust. 1d pkt 2, przeczytają tam państwo, że protokół kontroli zawiera imię, nazwisko, określenie stanowiska służbowego inspektora oraz numer i datę wydania upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Z przepisu tego wynika, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli jest opatrywane również numerem i datą wydania. Wydaje mi się, że dla porządku należałoby uzupełnić art. 8a ust. 1 w ten sposób, aby w przepisie tym były wskazane wszystkie elementy, w tym również numer i data wydania upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.

Panie Przewodniczący, czy mam kontynuować, czy dać możliwość ustosunkowania się?

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Może zatrzymamy się w tym momencie i poprosimy pana ministra o stanowisko w sprawie przedstawionej propozycji poprawki.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Zdzikot:

Szanowny Panie Przewodniczący, w naszym przekonaniu normy wynikające z przepisów, o których wspomniał przed chwilą pan legislator, należy traktować łącznie. Punkt widzenia tych przepisów jest nieco odmienny, bo art. 8a ust. 1 zawiera elementy istotne z punktu widzenia jednostki kontrolowanej, a art. 9 ust. 1d pkt 2 określa pozostałe elementy upoważnienia, istotne z punktu widzenia ewidencjonowania w ramach izby, niemniej te przepisy należy czytać łącznie, zatem w naszym przekonaniu wprowadzanie tej poprawki nie jest niezbędne.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

W takim razie prosimy o następne uwagi.

Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Michał Gil:

Kolejna uwaga dotyczy… Proszę otworzyć sobie ustawę na stronie 12. Znajdują się tam przepisy nowelizujące ustawę o samorządzie gminnym. Nowela dodaje do ustawy o samorządzie gminnym m.in. art. 97b. Na podstawie tego przepisu, jeżeli wykonalne stanie się zarządzenie nadzorcze w zakresie odwołania organu albo zawieszenia jego działania, członkowie organu zostaną pozbawieni wynagrodzenia lub diety – w zależności od tego, czy mamy do czynienia z organem wykonawczym, czy uchwałodawczym. Cel tego przepisu został w uzasadnieniu wyjaśniony bardzo krótką frazą, którą pozwolę sobie odczytać. Otóż zdaniem ustawodawców czy projektodawców środki nadzoru wobec organów jednostek samorządu terytorialnego stosowane są w sytuacjach, gdy te organy naruszają prawo lub nie są skuteczne w jego wykonywaniu. Zasadne jest więc wprowadzenie zasady, zgodnie z którą wynagrodzenie ani diety nie będą przysługiwać, chyba że akt nadzoru zostanie prawomocnie uchylony lub zostanie wstrzymana jego wykonalność. Ja ten fragment uzasadnienia odczytuję w następujący sposób: ponieważ organy nie wypełniały swoich funkcji albo wypełniały je w sposób zły, to konsekwencją tego jest odebranie im wynagrodzenia. Proszę jednak pamiętać o tym, że w znacznej mierze organy, o których mówimy, mają charakter kolegialny, a to oznacza, że decyduje w nich większość. I nawet jeżeli poszczególny członek organu będzie zachowywał się w sposób wzorowy z punktu widzenia prawa – będzie aktywny, będzie chciał podejmować właściwe uchwały – to większość organu może go blokować, może go przegłosowywać. I w takim wypadku pomimo tego, że trudno postawić jakikolwiek zarzut takiej osobie, poniesie ona finansowe konsekwencje działania całego organu. Rozumiem, że w postępowaniu nadzorczym nie ma oczywiście miejsca na niuansowanie odpowiedzialności poszczególnych członków organu, bo nie jest ono oparte na winie. Tutaj nie da się zrobić tak, aby jednym członkom odebrać wynagrodzenie, a innym nie. I teraz mamy tu do czynienia z czymś o charakterze odpowiedzialności zbiorowej. Moim zdaniem jest ona tutaj nieuzasadniona. Oczywiście wyobrażam sobie argumenty za tym rozwiązaniem. Przecież organ jest zawieszony, nie działa, nie pracuje. Dlaczego ma więc otrzymywać pieniądze? No, ale może być tak, że osoby, które zachowywały się wzorowo i którym nie można postawić żadnego zarzutu, ten skutek finansowy również będą, nie ze swojej winy oczywiście, odczuwać. A będzie to, przypomnę, o tyle dotkliwe – szczególnie w trakcie tej procedury, zanim uprawomocni się decyzja prezesa Rady Ministrów – że te osoby, szczególnie te zasiadające w organach wykonawczych, wciąż będą członkami zarządu powiatu czy zarządu województwa, a istnieją przecież przepisy, które ograniczają im z tego tytułu możliwości prowadzenia działalności gospodarczej czy zasiadania w różnych organach. W związku z tym wydaje się, że ich sytuacja będzie dosyć trudna. Nie twierdzę, że został tu naruszony jakiś przepis konstytucji. Być może tak, być może nie, ale nie szedłbym aż tak daleko. Pozostawiam ocenie senatorów, czy jest właściwe i uzasadnione wprowadzanie tak drastycznych środków wobec osób, którym – jeszcze raz chcę to podkreślić – nie można przypisać żadnej winy.

Pozostaje jeszcze jeden problem. Otóż są takie organy, które nie są kolegialne. Chodzi o wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Wszystko, co powiedziałem, nie będzie dotyczyło wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. No ale z drugiej strony, jeżeli ustawodawca zdecydowałby się nie karać – mówię o karaniu w cudzysłowie oczywiście – członków organów kolegialnych, to ze względu na zasadę równości wobec prawa musiałby się chyba zachować konsekwentnie i tutaj również nie wprowadzać odpowiedzialności finansowej. Dziękuję.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Mam pytanie do pana w związku z tą opinią. Rozumiem, że odnosi się pan do wynagrodzenia organów wykonawczych.

(Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Michał Gil: Tak.)

W przypadku radnych mamy do czynienia z dietami…

(Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Michał Gil: Z dietami, tak.)

…które przysługują za wykonywanie czynności…

(Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Michał Gil: Tak.)

…w ramach rady. W okresie zawieszenia rady takie czynności nie są wykonywane, w związku z czym rozumiem, że problem diet…

(Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Michał Gil: …jest mniej dotkliwy w oczywisty sposób.)

…nie istnieje tak naprawdę. Nie istnieje, ponieważ nie ma wtedy posiedzeń, za które miałyby przysługiwać diety.

Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Michał Gil:

Pan przewodniczący bardzo trafnie to zauważył. Oczywiście problem, o którym mówię, jest szczególnie dotkliwy w przypadku członków organów wykonawczych, a nie stanowiących. Można się zastanawiać nad zniuansowaniem, modyfikacją tej poprawki. Ja ją przygotowałem w formie najdalej idącej, ale oczywiście komisja może uwzględnić tego typu uwagi.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Jakie jest stanowisko pana ministra?

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Zdzikot:

Panie Przewodniczący! Szanowni Państwo Senatorowie!

Ta odpowiedzialność, o której tutaj mowa, nie opiera się na winie, w związku z tym trudno by było wyobrazić sobie model, w którym mielibyśmy wyważać odpowiedzialność poszczególnych radnych w zależności od tego, w jaki sposób zachowali się oni w danym głosowaniu. Mogłoby to budzić wątpliwości związane z karaniem poszczególnych osób z powodu wykonywania przez nich funkcji publicznych, czyli ze względu na sposób korzystania z prawa głosu. W obowiązującym w Polsce systemie prawa jest bardzo wiele takich przypadków, np. w prywatnoprawnych podmiotach, że po głosowaniu nad uchwałą zarządu, nawet wobec sprzeciwu, wszyscy członkowie danego organu taką uchwałę podpisują. Jeżeli chodzi o tę sytuację, to wydaje się, że odpowiedzialność opiera się tu na naruszeniu prawa lub nieskuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. Tak to oceniamy. Wydaje się, że jeżeli organ ma charakter kolegialny, to odpowiedzialność nie powinna być ważona wedle winy, tylko dotyczyć wszystkich. Po wtóre mogę tutaj powiedzieć dwa zdania z własnego doświadczenia jako radnego miasta Warszawy, którym byłem kiedyś przez kilka kadencji. Zasady wypłaty diet są różne. One często mają komponent stały i komponent zależny od odbytych posiedzeń, od obecności i od ilości głosowań, w których radny wziął udział. Zasadniczo modele są różne i nie ma jednego wzorca. W tym przypadku najistotniejsze jest, po pierwsze, że to nie powinno być ważone według winy poszczególnych członków organu, i po drugie, że kiedy taki organ de facto nie pracuje, nie sprawuje swoich funkcji, nawet w takim powszechnym odczuciu sprawiedliwości jest jasne, że wypłacanie wynagrodzenia tudzież diety, będącej w istocie zwrotem kosztów poniesionych przez radnego w związku z wykonywaniem funkcji, byłoby naruszeniem zasad.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Proszę o kolejną uwagę.

Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Michał Gil:

Jeśli mogę, jeszcze tylko jednym zdaniem się do tego odniosę. To jest taki przypadek moim zdaniem, w którym mamy do czynienia z konfliktem dwóch wartości, i po prostu senatorowie muszą ocenić, która wartość ma uzyskać prymat. Oczywiście zgadzam się ze wszystkim, co powiedział pan minister. Żadnego sporu tutaj nie ma, niemniej jednak to jest taki właśnie przypadek, że mamy jedną i drugą wartość i trzeba wyważyć, która jest ważniejsza.

Kolejna uwaga dotyczy przepisu przejściowego. To jest art. 9 – sam koniec ustawy, strona 17. Zanim przejdę do odczytania art. 9, powiem tylko o jednej rzeczy. Otóż on się odnosi do art. 16 ust. 4. Art. 16 ust. 4 ustawy o RIO stanowi, że prezes izby może być wybrany tylko na dwie następujące po sobie kadencje. I teraz posłuchajmy, jak brzmi art. 9: „Ograniczenie liczby kadencji, o którym mowa w art. 16 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dodanym niniejszą ustawą, nie dotyczy osób pełniących funkcję prezesa regionalnej izby obrachunkowej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy”.

Z tym przepisem są dwa problemy. Zacznę od prostszego. Przepis mówi, że ograniczenie liczby kadencji nie dotyczy osób pełniących funkcję prezesa przed wejściem ustawy w życie. Co to oznacza? Jeżeli weźmiemy brzmienie tego przepisu literalnie, to osoba, która pełniła tę funkcję przed dniem wejścia ustawy w życie, będzie miała dożywotni immunitet od zasady dwukrotnego, następującego po sobie pełnienia funkcji, dlatego że taka osoba nie będzie podlegać przepisowi art. 16 ust. 4. Tak jest napisany ten przepis. Ten przepis nie powinien odnosić się do osoby, powinien się odnosić do kadencji. Powinien on stanowić, że tej kadencji, która miała miejsce przed dniem wejścia ustawy w życie, nie wlicza się do tych kolejnych kadencji, o których mowa w art. 16 ust. 4. To jest pierwsza uwaga.

Druga uwaga. Art. 16 ust. 4 wchodzi w życie pierwszego dnia po ogłoszeniu ustawy, z kolei art. 9 wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Istnieje taka zasada, że jeżeli mamy do czynienia z przepisem materialnym i korespondującym z nim przepisem przejściowym, tak jak tutaj w art. 16 ust. 4 ustawy o RIO i art. 9 ustawy nowelizującej, to powinny one wchodzić w życie tego samego dnia, tak żeby uniknąć pewnych wątpliwości i praktycznych kłopotów w ich stosowaniu. Szczególnie niebezpieczna jest sytuacja, kiedy najpierw zmienia się przepis materialny, a później wchodzi w życie przepis przejściowy. I tutaj mamy do czynienia z taką sytuacją. Co to oznacza? Jaki tu się może pojawić problem? Ja zakładam – uzasadnienie milczy na ten temat, bo zostało to dodane, o ile się orientuję, w trakcie prac w Sejmie – że przepis ten miał spełniać następującą funkcję: jeżeli nie byłoby art. 9, to nie wiadomo by było, czy do tych dwóch kolejnych kadencji wlicza się te kadencje, które miały miejsce przed wejściem ustawy w życie. Trzeba było to rozstrzygnąć i ustawodawca chciał to zrobić następująco: tych kadencji, które miały miejsce przed wejściem ustawy w życie, się do tego nie wlicza. Niemniej jednak to się chyba nie do końca udało. Ten efekt został osiągnięty, ale przez przypadek zrobiono chyba coś więcej. Jeżeli w okresie pomiędzy pierwszym dniem po ogłoszeniu ustawy a upływem trzeciego miesiąca od wejścia ustawy w życie zostanie powołany nowy prezes jakiejś izby, to tej kadencji również nie będzie się uwzględniać, a to chyba nie było celem ustawy. Ja oczywiście spekuluję, dlatego że nie mam uzasadnienia, niemniej jednak doświadczenie uczy, że tego typu przepisy pełnią tylko jedną funkcję. Chodziło o to, żeby nie wliczać tych starych kadencji, a tutaj zrobiono coś ponad to. Dlatego przepis art. 9 i art. 16 ust. 4 powinny wchodzić w życie tego samego dnia. I poprawka, którą zaproponowałem w uwadze trzeciej, naprawia obydwa te błędy. Po pierwsze, odnosi ten przepis do kadencji, a nie do osoby, i po drugie, powoduje, że obydwa te przepisy, art. 16 ust. 4 i art. 9, wchodzą w życie tego samego dnia.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Panie Ministrze, bardzo proszę.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Zdzikot:

W moim przekonaniu, Panie Przewodniczący, ten przepis należy interpretować łącznie z art. 8 ust. 1 ustawy, który mówi o tym, że w przeciągu 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wygasają stosunki pracy z prezesami i zastępcami prezesów RIO. Ten przepis, o którym tutaj mówimy, w moim przekonaniu jest emanacją zasady lex retro non agit i ma za zadanie po prostu nie ograniczać kompetencji prezesa Rady Ministrów w kwestii powoływania osób, które w chwili obecnej tę funkcję pełnią. Zgodnie z art. 8 ust. 1 stosunki pracy prezesów i zastępców prezesa wygasną i będą oni powoływani na nowo.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo za wyjaśnienie.

Pan legislator? Bardzo proszę.

Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Michał Gil:

Przepraszam, a kiedy one by miały wygasnąć? Bo one wygasną po 5 miesiącach od dnia ogłoszenia, a w takim razie ten przepis nie znajdzie zastosowania. To jest jakaś zupełnie inna sytuacja. Art. 9 dotyczy dwóch dat. Pierwsza data to pierwszy dzień po ogłoszeniu ustawy, a druga data to 3 miesiące od ogłoszenia ustawy – w tym momencie wejdzie w życie przepis przejściowy. Z kolei art. 8 mówi, że stosunki pracy wygasną 2 miesiące po dniu wejścia w życie ustawy. Ustawa wchodzi w życie po 3 miesiącach od dnia ogłoszenia, zatem art. 8 ust. 1 wejdzie w życie po 5 miesiącach.

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Zdzikot: Nie.)

Jak to nie?

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Bardzo proszę, Panie Ministrze.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Zdzikot:

Art. 14 pkt 2 stanowi m.in. o tym, iż ustawa w zakresie art. 8 wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.

(Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Michał Gil: Można? Bo to jakieś nieporozumienie jest.)

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Proszę bardzo.

Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Michał Gil:

Rozumiem, że teraz pojawiło się tutaj następujące pytanie: jaki termin jest dniem wejścia w życie ustawy, o którym jest mowa w art. 8 ust. 1? Ja twierdzę, że jest to termin wejścia w życie całej ustawy, co następuje po 3 miesiącach, a pan minister mówi, że jest to termin wejścia w życie przepisu art. 8. Są dwa argumenty za tym, aby przyjąć moje stanowisko. Przede wszystkim zasady… Przepraszam, nie tyle nawet zasady techniki prawodawczej, ile dobre praktyki stosowania zasad techniki prawodawczej stanowią, że jeżeli w przepisie posługujemy się zwrotem „termin wejścia w życie ustawy”, to chodzi o dzień wejścia w życie całej ustawy, a nie danego przepisu. Oczywiście jest to do sprawdzenia, choć nie mam ze sobą tego dokumentu. To jest pierwsza kwestia. Druga jest być może jeszcze ważniejsza. Proszę porównać treść art. 8 ust. 1 i art. 8 ust. 4. W art. 8 ust. 1 jest mowa o terminie wejścia w życie całej ustawy, a w art. 8 ust. 4 w tym samym kontekście mówi się o dniu, o którym mowa w art. 14 pkt 2, czyli dniu wejścia w życie samego art. 8. Nie może być tak, że ustawodawca, używając dwa razy różnych słów, ma na myśli tę samą sytuację. Tak się przepisów nie pisze. W związku z tym z mojej perspektywy – ja tak odczytuję ten przepis – nie może być mowy o tym, aby uznać, że termin tego wygaśnięcia przypada 2 miesiące od pierwszego dnia po ogłoszeniu ustawy. Należy ten przepis czytać w ten sposób, że termin, o którym jest mowa w art. 8 ust. 1, to 5 miesięcy, czyli 3 miesiące plus 2 miesiące.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Proszę bardzo, Panie Ministrze.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Zdzikot:

To jest element zmian legislacyjnych, które były przedmiotem prac w Sejmie, niemniej jednak, tak jak wspomniałem za pierwszym razem, interpretujemy to w ten sposób, iż kluczowe znaczenie ma treść art. 14 pkt 2, który stanowi, że art. 8 wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.

Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Michał Gil:

Nawet zakładając, że tak by było to odczytywane, nadal uważam, że pozostaje problem dotyczący wskazania osoby, a nie kadencji. No, powiedzmy, że termin jest tutaj mniej istotny, ale moim zdaniem ten przepis nadal wymaga zmiany. Mówię teraz o art. 9 oczywiście.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Może pytania państwa senatorów, których zaraz dopuszczę do głosu, i wystąpienia gości dadzą nam czas na przemyślenie uwag zgłoszonych przez Biuro Legislacyjne. Chciałbym też państwa poinformować, że nie kończymy przecież prac nad tą ustawą. Sporządzimy dzisiaj sprawozdanie i jutro będziemy pracowali nad nią na posiedzeniu plenarnym. Istnieje możliwość zgłaszania poprawek także w trakcie posiedzenia plenarnego, a wtedy połączone komisje zbiorą się, żeby te poprawki ewentualnie rozpatrzyć. Tak więc mamy jeszcze całe 24 godziny na to, żeby przemyśleć konieczność wprowadzenia ewentualnych poprawek.

Bardzo proszę.

Główny Legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Michał Gil:

Jeszcze jedna uwaga, bardzo krótka.

Przepis art. 14 ustawy jest przepisem o terminie jej wejścia w życie. Jak już państwo…

(Głos z sali: Mikrofon!)

Art. 14 jest przepisem o wejściu ustawy w życie. Na podstawie pktu 2 część przepisów ma wejść w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia. Wszyscy państwo senatorowie wiedzą, że standardowym okresem vacatio legis jest 14 dni. Wynika to z ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych oraz z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Oczywiście nie jest to termin bezwzględny, niepodlegający skróceniu. Można go skrócić, ale wymaga to jakiejś uzasadnionej przyczyny. W uzasadnieniu projektu ustawy takiej przyczyny jednak nie wskazano. Tak długo, jak taka uzasadniona przyczyna nie zostanie podana, a senatorowie nie uznają, że ona rzeczywiście uzasadnia skrócenie vacatio legis, powinniśmy jednak trzymać się tego 14-dniowego terminu. Dziękuję.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Wyczerpaliśmy uwagi Biura Legislacyjnego.

Przystępujemy do dyskusji.

Czy ktoś z państwa senatorów ma pytania?

Bardzo proszę, Panie Senatorze.

Senator Piotr Florek:

Panie Przewodniczący! Szanowni Państwo!

Pan przewodniczący zachęcał do dyskusji, mówiąc, że mamy 24 godziny. Ja sam bym te 24 godziny wykorzystał, gdybym zaczął tutaj po kolei mówić, co jest złego, niedobrego w tej ustawie, po co ona jest uchwalana, komu jest potrzebna i co powoduje. Oczywiście podporządkuje ona… Pytania zadam za chwileczkę, bo mam też poprawki przygotowane. Podporządkowuje ona oczywiście regionalne izby obrachunkowe administracji rządowej, wyrzuca, zwalnia pracowników praktycznie bez odpraw, bez niczego, no i, co ważne, wprowadza dużo zamieszania w funkcjonowanie regionalnych izb obrachunkowych – co do tego nie mam wątpliwości.

Projekt rządowy był całkiem inny niż projekt, który wyszedł z Sejmu. Ja bym miał prośbę do pana posła sprawozdawcy, żeby może podkreślił i pokazał nam… Bo to, co było konsultowane w Komisji Trójstronnej, nie ma nic wspólnego z tym projektem, który po chwili wyszedł z Sejmu.

Proszę państwa, wiemy mniej więcej, jak funkcjonują samorządy, jaka jest funkcja nadzorcza wojewody, jaka jest funkcja RIO i co te izby kontrolują. No, trzeba odróżniać funkcje nadzorcze RIO od funkcji kontrolnych. No i jak to w tej chwili ma wyglądać? Przede wszystkim mają być powoływane te składy trzyosobowe, a do tej pory było tak, że… Bo chodzi mi o kolegium. Organem jest kolegium, to jest zapisane w ustawie w art. 14 i tu się nic nie zmienia. Do wyłącznej właściwości kolegium izby należało ustalanie budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1. To zostało wyrzucone i przeniesione do kompetencji składów orzekających. Mamy tutaj w tej chwili kompetencje… Kolegium jest właściwe organem, który może tylko ustalić budżet, podczas gdy rozstrzygnięcia będą należeć do składu trzyosobowego. Do tej pory całe kolegium to robiło, a teraz będą trzyosobowe składy, których można powołać kilka. Nie wiadomo, jakie będzie rozstrzygnięcie danego składu trzyosobowego, bo następny skład trzyosobowy może podjąć inną decyzję. Zresztą to nie jest organ, bo tego w ustawie nie ma. Tak więc ja bym prosił pana ministra czy przede wszystkim pana posła sprawozdawcę, żeby nam panowie wyjaśnili te zasadnicze różnice pomiędzy tym, co było w tej ustawie pierwotnej, a tym, co się ostało do tej chwili.

Ja składam swoje wnioski. Nie będę tych wszystkich poprawek omawiał, tylko dam je panu przewodniczącemu, ale z góry mówię, że pierwszy wniosek jest oczywiście taki, żeby odrzucić ustawę w całości. Bo jeżeli ona przejdzie, to spowoduje tyle bałaganu… Możemy poczekać oczywiście. Ta ustawa może zostać przyjęta, bo większość ją przyjmie, ale zobaczymy za parę miesięcy, jak to się odbije na funkcjonowaniu samorządów. Jeżeli chodzi o tę niegospodarność, która została tu wpisana, to rozumiem, że były takie przypadki w budżecie dwóch, trzech gmin w Polce. Były takie pojedyncze przypadki, ale są inne sposoby, żeby temu zapobiegać. No, tak jest zapisane w ustawie.

Te poprawki są następujące. Pierwsza oczywiście dotyczy odrzucenia ustawy, druga – skreślenie pktu 17, trzecia – pktu 18, czwarta – pktu 20… Wszystkie dotyczą art. 1. Mówię o pktach 17, 18, 20, 21, 22 i 23. Proponuję skreślenie całego art. 2 – zresztą pan legislator też na ten temat mówił – skreślenie art. 3 i skreślenie art. 4. Art. 7 proponuję nadać brzmienie: „Do konkursów na stanowiska prezesów regionalnych izb obrachunkowych wszczętych na podstawie przepisów dotychczasowych i niezakończonych powołaniem przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe”.

A tak nawiasem mówiąc, czy pan minister mógłby odpowiedzieć, ile tych konkursów się odbyło i dlaczego jest taka zwłoka w powoływaniu prezesów? Bo nie wiem, w ilu izbach zostały te konkursy przeprowadzone, a nie zostali powołani prezesi. Skoro zostali wybrani, to należałoby to uszanować.

Proponuję też skreślić art. 8. I ostatnia poprawka, jeżeli chodzi o termin wejścia w życie, jest taka, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. z wyjątkiem art. 7 i 13, które wchodzą w życie dzień po ogłoszeniu. To są poprawki, które składam. Jakbym je zaczął omawiać, Panie Przewodniczący, parę godzin by to zajęło, tak że tylko je składam.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Zostawimy to na debatę plenarną. Dziękuję bardzo.

Tak więc mamy tutaj złożony przez pana senatora Piotra Florka wniosek o odrzucenie ustawy, a także 13 poprawek. Będziemy się tym zajmować po zakończeniu dyskusji.

Jako kolejni zgłaszali się pan senator Czerwiński i pan senator Zientarski.

Bardzo proszę, Panie Senatorze Czerwiński.

Senator Jerzy Czerwiński:

Panowie Przewodniczący! Wysokie Komisje!

Pierwsze pytanie, a właściwie uwagę, kieruję do pana ministra w związku z tekstem artykułu przejściowego, art. 9. W tym artykule, tak jak ja go rozumiem… A tłumaczył to tutaj też pan legislator. W tej podstawowej warstwie tego artykułu – nie mówię już o jego wejściu w życie – dzielicie państwo osoby, które będą w przyszłości, po wejściu w życie tej ustawy, pełnić funkcję prezesa RIO, na dwie kategorie: te, które pełniły już tę funkcję i których nie obowiązuje ograniczenie do dwóch kadencji, oraz te, które nie pełniły tej funkcji i które obowiązuje ograniczenie do dwóch kadencji. Proszę mi powiedzieć, czy na pewno o to państwu chodziło, żeby wyróżnić kastę prezesów, którzy już wcześniej pełnili tę funkcję i których ograniczenie do dwóch kadencji nie będzie obowiązywać. Bo rozumiem, że zamysłem było to, że ma tu być takie ograniczenie, że kadencje sprzed wejścia w życie ustawy nie będą brane pod uwagę przy obliczaniu tych dwóch kadencji. To by było logiczne i z tym się zgadzamy, ale na pewno nie chodziło o taki zapis, jaki jest tutaj, bo w ten sposób paradoksalnie wypaczacie sens tej ustawy. I to jest jedna kwestia. Prosiłbym, żebyście się nad tym zastanowili, bo ośmieszacie tę ustawę po prostu, chociaż ja się, jak mówiłem, z nią zgadzam w przeciwieństwie do przedmówcy.

Druga kwestia też dotyczy pewnej rafy – tak bym to określił – a mianowicie zmian w ustawach dotyczących samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Do tej pory było tak, że można było złożyć skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze. W tej chwili dochodzi do tego kwalifikowana postać rozstrzygnięcia nadzorczego z rygorem natychmiastowej wykonalności. Mam pytanie: czy jest w jakikolwiek sposób możliwe zaskarżenie tego rygoru? No bo jeśli nie, to będzie to oznaczało, że z jednej strony będzie się toczyło postępowanie przed sądem w związku ze złożoną skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze, a z drugiej strony będzie obowiązywać natychmiastowa wykonalność, której nie można będzie zaskarżyć. I to przypuszczalnie będzie podstawa do próby podważenia sensu tej ustawy w Trybunale Konstytucyjnym. Chodzi o ten właśnie zapis. Czy to jest zaskarżalne? Jeśli tak, to proszę wskazać w jaki sposób. Może jakieś ogólne kwestie prawne to regulują, ale nie ma takiej regulacji w projektowanych zmianach. A jeśli ich nie ma, to oznacza to, że środek bardziej ostry, bardziej kategoryczny jest niezaskarżalny, a mniej ostry, mniej kategoryczny – zaskarżalny. Czy o to wam chodziło? Chodzi o te dwie kwestie. Art. 9 naprawdę w ogóle nie trzyma się kupy, a tę drugą sprawę trzeba ewentualnie wyjaśnić. Być może gdzieś te przepisy są, tylko my nie o wszystkim wiemy. Proszę to wyjaśnić.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Panie Ministrze, po zakończeniu tej tury pytań poprosimy o łączną odpowiedź.

Bardzo proszę, pan senator przewodniczący.

Senator Piotr Zientarski:

Dziękuję bardzo.

Panie Przewodniczący! Panie Ministrze! Szanowni Państwo!

Chciałbym przyłączyć się do wniosku pana senatora Piotra Florka, tj. poprzeć jego wniosek o to, by przede wszystkim odrzucić tę ustawę, bo te poprawki de facto eliminują dziewięćdziesiąt parę procent tej ustawy. I nawet uwagi, które przed chwilą pan senator Czerwiński przedstawił – uwagi natury formalnej, które zostały zgłoszone także przez Biuro Legislacyjne – potwierdzają poziom tej ustawy, która jest niestety żenująca, napisana na kolanie.

Przede wszystkim chciałbym podkreślić dwie bardzo istotne kwestie. Jako konstytucjonalista nie mam wątpliwości, że ta ustawa obraża konstytucję, obraża wiele przepisów, m.in. art. 2 naszej ustawy zasadniczej. No, proszę państwa, skracanie ustawą kadencji jest niedopuszczalne. To jest takie działanie, jakbyśmy skracali ustawą kadencję Sejmu, Senatu, rzecznika praw obywatelskich czy prezesa NIK. No, proszę państwa, żyjemy w państwie prawa. Jeśli ustawa ma coś inaczej regulować, to wszystkie kadencje muszą upłynąć – dopiero wtedy będzie to możliwe. Ustawą absolutnie nie można przerywać kadencji istotnych organów, które służą wykonywaniu zarówno zadań samorządu, jak i kontroli państwowej.

Ten przykład, Panie Ministrze, też sprowokował mnie do zabrania głosu. No, przykład Ostrowic pan podał. Ja akurat znam doskonale te problemy, bo pochodzę z tego regionu i mógłbym tu opowiedzieć jeszcze inne historie, które były związane nawet ze sprawami karnymi i wymyślaniem z Komitetem Badań Naukowych zupełnie nowej formy unicestwiania odpadów. No, to jest science fiction, ale chcę powiedzieć o tym, co było jeszcze za czasów, kiedy izba regionalna była w Koszalinie, jeszcze przed ustawą, w której przeniesiono ją do Szczecina. Właściwie było 17 izb i trzeba było ustawą zlikwidować izbę koszalińską – chodziło o tę jedną izbę. Panie Ministrze, można zobaczyć dokumenty, jak już wtedy działała regionalna izba obrachunkowa i jakie wnioski przedstawiała. I to świadczy tylko o tym, że nie ma właściwego przełożenia. Nad tym trzeba się zastanowić, nad skutecznością realizowania wniosków regionalnych izb obrachunkowych. Nie wyciągajmy na podstawie kazusu Ostrowic takiego wniosku, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie czy w Koszalinie działała niewłaściwie i że trzeba zrobić rewolucję w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych. Nic bardziej zdrożnego, Panie Ministrze. Trzeba się przyjrzeć dokumentacji i zobaczyć, jak regionalna izba obrachunkowa – i jedna, i druga, jeszcze za czasów koszalińskich – wychwytywała problemy związane z tą gminą. Tak że to jest absolutnie chybiony argument.

Na dwie rzeczy chciałbym zwrócić uwagę, a są to kwestie podstawowe, konstytucyjne. Już powiedziałem o przerwaniu kadencji prezesów. To jest absolutnie niedopuszczalne, no ale oprócz tego bez podstawy prawnej wygasza się stosunki pracy – z mocy prawa, bez oświadczeń woli pracodawców. Jest szereg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które wyraźnie mówią, że taka sytuacja może zajść wtedy, kiedy mamy do czynienia z reformą administracji publicznej. Ta nowelizacja ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie stanowi żadnej reformy administracji państwowej w sensie kompleksowym, jak miało to miejsce w 1999 r., a więc absolutnie nie stanowi podstawy do zastosowania rozwiązania prawnego stojącego w bezpośredniej kolizji z zobowiązaniem państwa do ochrony stosunków pracy. Co więcej, uchwalenie przepisów w zaproponowanym brzmieniu może doprowadzić do wygaszenia stosunków pracy z osobami podlegającymi szczególnej ochronie prawnej, np. osobami pozostającymi w okresie ochronnym z uwagi na korzystanie z ochrony przedemerytalnej. Należy również podkreślić, że wygaszenie stosunków pracy z mocy prawa następuje, tak jak już powiedziałem, bez oświadczeń woli pracodawcy, tak więc pracodawcy, jakimi w tym wypadku są właśnie RIO, w imieniu, których oświadczenia woli w zakresie wynikającym ze stosunku pracy składają prezesi, nie mają wpływu na rozwiązanie tych stosunków pracy. A zatem pracownicy zostają pozbawieni narzędzi umożliwiających kontrolę legalności rozwiązania stosunku pracy, a w konsekwencji zostają pozbawieni konstytucyjnego prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 konstytucji. Zdaniem rzecznika praw obywatelskich instytucja wygaśnięcia stosunku pracy ogranicza prawo do sądu, ponieważ ogranicza zakres kontroli sądowej wobec pracodawców z uwagi na brak możliwości zbadania przyczyn wygaśnięcia stosunku pracy określonego przez ustawę. Co do oceny Trybunału Konstytucyjnego to orzecznictwo jest jednolite. Prawo dostępu obywatela do sądu ma charakter zarówno formalny, jak i materialny, który wyznaczony zostaje przez przedmiot określonej sprawy. W przypadku wygaśnięcia stosunku pracy obywatele zostają pozbawieni prawa do sądu, właśnie w prawnomaterialnym zakresie. Mówi o tym wyrok Trybunału z 12 lipca 2011 r. – K 26/09. Chciałbym te dwie kwestie, w moim przekonaniu istotne z punktu widzenia konstytucyjnego, podkreślić.

I ostatnia sprawa, w moim odczuciu bardzo istotna. Mianowicie w art. 5 ust. 3 jest zmiana, która polega na tym, że kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości. Co to oznacza, proszę państwa? To oznacza, że regionalne izby obrachunkowe wchodzą w kompetencje samorządu. My jesteśmy tutaj na posiedzeniu komisji budżetu, ale i Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej. I my także stoimy na straży samorządu terytorialnego, bo to samorząd decyduje, czy te pieniądze… Na tym polega istota samorządu, że będąc na dole, mając najbliższy kontakt z obywatelami – to jest istota tej wspólnoty, którą tworzy samorząd – najlepiej rozpoznaje on potrzeby społeczne i decyduje o celowości wydawanych środków. I nie może organ kontrolny spoza samorządu podważać – a tutaj daje się izbom taką kompetencję – uchwały samorządu, a do tego się to sprowadza. Absolutnie nie może być na to zgody. I z tych podstawowych względów – oczywiście są jeszcze inne bardzo istotne kwestie, o których mówił pan senator Florek, jak również pan legislator – ta ustawa powinna zostać zdecydowanie odrzucona. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo, Panie Senatorze.

Chyba wyczerpaliśmy tym samym pytania ze strony senatorów.

Dla porządku i dla potrzeb stenogramu chciałbym zwrócić uwagę, że w opinii Biura Legislacyjnego nie jest podnoszony zarzut niekonstytucyjności tej ustawy.

(Senator Piotr Zientarski: Nikt nie będzie w to wnikał, Panie Przewodniczący. Pan legislator mówił dzisiaj, że nie będzie o tym decydował, ale nie powiedział, że jest konstytucyjna.)

To prawda, jednak rozumiem, że gdyby były podstawy do jednoznacznego stwierdzenia niekonstytucyjności, znalazłoby się to tutaj, ponieważ nasze Biuro Legislacyjne zawsze rzetelnie przygotowuje opinie. Ten zarzut nie został podniesiony. Zarzuty przedstawione przez mojego kolegę, przewodniczącego Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, pewnie będą zawarte we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, który grupa senatorów może przecież złożyć. Prawda? Takie uprawnienie wynika z przepisów.

Jeszcze pani senator chciała coś dodać, zanim pana ministra poprosimy o odpowiedź.

(Senator Jadwiga Rotnicka: Bardzo przepraszam, ale zanim… Bo pan już właściwie zamyka dyskusję.)

Bardzo proszę.

Senator Jadwiga Rotnicka:

Mam jeszcze jedno pytanie, które odnosi się do tych proponowanych zespołów zamiejscowych izb regionalnych, które będą powoływane – w uzasadnieniu jest tak napisane – w celu usprawnienia pracy. Czy do tej chwili to wyglądało źle? Czy RIO były przepracowane? Czy liczba pracowników będzie taka sama, czy być może ulegnie zasadniczemu zwiększeniu? Bo wygląda to tak, że po prostu chcecie wymienić personel i jeszcze dać ludziom pracę gdzieś tam w terenie, w jakichś powołanych dodatkowo izbach. To takie pytanie tytułem uzupełnienia.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Jeszcze pan senator? Bardzo proszę.

Panie Ministrze, pewnie uda się panu odpowiedzieć na wszystkie pytania zadawane przez państwa senatorów.

Bardzo proszę.

Senator Andrzej Pająk:

Panowie Przewodniczący! Szanowne Komisje!

Mam pytanie, w sumie dwa pytania. Pierwsze dotyczy art. 16 ust. 4, gdzie jest napisane, że funkcję prezesa izby można pełnić nie dłużej niż przez dwie następujące po sobie kadencje. Jeżeli ktoś został prezesem na 6 lat, ale zmienił się rząd, przyszedł następny premier i odwołał tego prezesa, to czy np. za 12 lat można ponownie go powołać, czy nie? No bo on będzie miał jedną kadencję, a tu jest warunek, że mają być dwie następujące po sobie. A czy jeżeli nie będą następować po sobie, to może on pełnić dwie kadencje, czy nie?

(Senator Piotr Zientarski: Może, może.)

Ale tu jest napisane wyraźnie o dwóch następujących po sobie kadencjach.

(Senator Piotr Zientarski: No właśnie, i to jest jedyne wyłączenie.)

(Przewodniczący Grzegorz Bierecki: Pan minister odpowie na pewno. Państwo senatorowie też odpowiadają, ale czekamy na odpowiedź pana ministra oczywiście.)

Dobrze. To proszę upomnieć współprzewodniczącego, że zadaję teraz pytania.

(Przewodniczący Grzegorz Bierecki: Bardzo proszę, Panie Senatorze.)

Drugi temat dotyczy konkursów. Proszę państwa, zgadzam się całkowicie z tym, że ta ustawa zmienia sposób powoływania prezesów, jeśli chodzi o kolegiantów. Też mam takie doświadczenia i, powiedzmy, spostrzeżenia, że kolegiantami można różnie manewrować i potem oni głosują tak, jak głosują. Jeżeli kolegianci wybierają prezesa, to jest to taka sytuacja, jakby np. w gminie naczelnicy wybierali wójta. Niemniej jednak uważam, że poszliśmy w drugą skrajność, tak samo dziwną jak ta pierwsza, bo teraz to minister ex cathedra wybiera prezesa i desygnuje go do zatwierdzenia przez panią premier. W projekcie rządowym, który był sprawozdawany w pierwszym czytaniu w Sejmie, było napisane, że prezes zostaje powołany w drodze konkursu. I nawet był podawany skład 5-osobowy: przedstawiciel prezesa Rady Ministrów, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Krajowej Rady RIO oraz strony samorządowej. Dlaczego to zostało zmienione na etapie procedowania, skoro było to, jak uważam, bardzo sensowne? Zresztą potwierdza to m.in. stanowisko wiceministra Chwałka przedstawione w piśmie do pani Beaty Kempy. On tego stanowiska bardzo bronił w tym piśmie. A w Sejmie zostało to totalnie wywrócone i ja osobiście uważam, że to jest takie przechodzenie z jednej skrajności w drugą skrajność, a nie tworzenie czegoś normalnego. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Rozumiem, że ostatnie pytanie kieruje pan do obecnego tutaj posła sprawozdawcy. Tak, Panie Senatorze? Dobrze.

Czy pan minister chciałby odpowiedzieć teraz, czy wysłuchamy jeszcze gości?

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Zdzikot: Może na koniec odpowiem.)

Może na koniec, tak będzie chyba wygodniej.

Czy ktoś z zaproszonych gości chciałby zabrać głos?

Mamy dwoje chętnych, ale pierwszeństwo zawsze damom dajemy.

Bardzo proszę, Pani Przewodnicząca.

Przewodnicząca Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Grażyna Wróblewska:

Chciałabym się odnieść do propozycji zmiany…

(Przewodniczący Grzegorz Bierecki: Prosiłbym o przedstawienie się na potrzeby stenogramu i nagrania.)

Dobrze.

Grażyna Wróblewska, przewodnicząca Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, prezes izby poznańskiej.

(Przewodniczący Grzegorz Bierecki: Dziękuję bardzo.)

Chciałabym się odnieść do kwestii zaproponowanej w zmianie dwudziestej trzeciej w art. 1, dotyczącej art. 19 ust. 2, który przyznaje kompetencje orzecznicze składom orzekającym. Była tutaj już o tym mowa. Ja tę kwestię podnosiłam również w toku dyskusji na posiedzeniu komisji sejmowych. Tutaj rodzi się pewna wątpliwość, bo zgodnie z art. 14 tej ustawy, który nie został zmieniony, organem izby jest kolegium. Kolegium zostało ukształtowane jako organ nadzoru składający się z wielu osób powołanych do łącznego podejmowania decyzji i tylko cały skład tego kolegium, a nie poszczególne składy, uprawniony jest do działania. Składom zostały przypisane w ustawie funkcje opiniodawcze. W ustawach, na które powołano się w uzasadnieniu do zmiany ustawy, kwestia orzekania przez składy orzekające, takie jak kolegium odwoławcze, ukształtowana jest odmiennie. Skład orzekający działa tam w imieniu kolegium, a kolegium działa w składach trzyosobowych – w ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych wyraźnie się o tym mówi. Zaproponowana zmiana nie kształtuje statusu składów orzekających jako organów, a na podstawie tych zmian nie wiadomo, czy składy te działają w imieniu kolegium, czy w imieniu izby. W konsekwencji wątpliwości budzi to, czy będziemy mieć nadal do czynienia z jednym organem nadzoru w danej izbie, czy z kilkoma. Bo jeżeli w jednej izbie zostanie powołanych kilka składów – a w dużej izbie może ich być nawet kilkanaście – to powstanie wątpliwość, jak będzie się kształtowała sprawa wnoszenia skargi na rozstrzygnięcia i jaki charakter będą miały rozstrzygnięcia podejmowane przez składy orzekające. O ile w odniesieniu do kolegium izby ustawa wyraźnie stanowi, jaka musi być zapewniona większość, aby kolegium mogło ważnie i skutecznie podejmować rozstrzygnięcia nadzorcze, o tyle w przypadku składów orzekających ta materia zostanie uregulowana dopiero w regulaminie organizacyjnym, a chyba nie ma tutaj zgody na to, aby funkcje organu orzeczniczego, sposób jego działania i przewodnictwo regulowane były dopiero w regulaminie organizacyjnym izby.

Poza tym wątpliwości budzi również fakt, że nie zważa się na stopień skomplikowania materii, która jest przedmiotem rozpoznawania przez regionalne izby obrachunkowe, przez kolegia izb. Ta nowelizacja jeszcze tych zadań w zakresie nadzoru przysparza, bo wejdą nowe uchwały, które do tej pory były objęte nadzorem wojewody czy w ogóle nawet nie były określone. Czy to nie spowoduje, że będziemy mieć do czynienia z jeszcze większą różnorodnością orzecznictwa? Już przedtem podnoszono wielokrotnie na posiedzeniach komisji sejmowych i nie tylko, że izby różnią się, jeżeli chodzi o orzecznictwo, i że rozstrzygnięcia nadzorcze w tej samej materii są różne. Przy wielości składów orzekających w danej izbie – a co dopiero w skali całego kraju – ta różnorodność może być jeszcze większa i nawet orzecznictwo sądów nie przyczyni się do ujednolicenia tego. Tak że takie rozwiązanie nie będzie służyło ujednoliceniu orzecznictwa nawet w ramach jednej izby, a w konsekwencji będzie wręcz prowadziło do deprecjonowania orzecznictwa izb.

Nie będzie również, jak już wspomniałam, podmiotu uprawnionego do występowania przed sądami administracyjnymi. W imieniu kolegium występuje prezes. A co jeżeli będzie skarga na rozstrzygnięcie składu orzekającego? Czy też będzie to robił prezes, czy przewodniczący składu? Trudno tutaj o jednoznaczne rozstrzygnięcie.

Niezależnie od tego ta propozycja prowadzi także do powstania istotnego problemu w zakresie podziału kompetencji, bo z jednej strony to kolegium ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli ta jednostka nie ustali go w ustawowym terminie bądź też jeżeli skład orzekający przekaże mu tę sprawę, ale z drugiej strony będą też takie sytuacje, w których tę samą sprawę będą mogły rozstrzygać dwa organy. Skład orzekający może uznać, że sprawa jest bardzo skomplikowana i w związku z tym wystąpić do prezesa izby o skierowanie jej na posiedzenie kolegium. I tutaj mogą ulec zachwianiu wszystkie terminy, które ustawy przewidują na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. Kolegium działa i musi podjąć rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie 30 dni od daty wpływu danej uchwały do izby, jednak przy takim przesunięciu te terminy mogą nie zostać zachowane. Może to spowodować wydłużenie terminów czy wręcz uchybienie tym terminom.

Poza tym spójrzmy na skutki finansowe. Utworzenie składów orzekających w zespołach zamiejscowych pociągnie za sobą określone skutki finansowe, gdyż trzeba będzie przygotować tam również określone pomieszczenia. Dzisiaj skład orzekający może działać w pokoju członka kolegium, jednak skoro w posiedzeniu składu mają uczestniczyć także przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego, których sprawa dotyczy, to pomieszczenie to musi niestety zostać odpowiednio przygotowane, wyposażone. Nie mówię już o obsłudze, którą będzie trzeba zapewnić czy to do protokołowania, czy to do innych czynności technicznych związanych z zapewnieniem skuteczności i terminowości działania tychże składów orzekających.

Chciałabym zwrócić uwagę na jeszcze jedną rzecz. Otóż mówiąc o tym wygaśnięciu z mocy ustawy stosunków pracy, także członków kolegiów czy prezesów izb – już nie wspomnę o tych prezesach, których kadencje mają upłynąć dopiero za 2 lata – ta ustawa nie przewiduje żadnych odpraw. Jest to najbardziej restrykcyjna ustawa, która nie przewiduje żadnej ochrony, także dla pracowników, którzy znajdują się w trudnej sytuacji, np. kobiet w ciąży, a takowe są pośród członków kolegium, jak również osób w wieku ochronnym, przedemerytalnym. W ustawach, które były wcześniej procedowane – o Krajowej Administracji Skarbowej, o Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji, a także o Trybunale Konstytucyjnym – zapewniono pracownikom, którym nie zaproponowano nowych warunków pracy, 3-miesięczne odprawy. Ta ustawa tego nie przewiduje, jak również nie przewiduje żadnej ochrony dla tych osób, które tej ochrony będą wymagały.

(Zastępca Przewodniczącej Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Ryszard Zajączkowski: Skutki finansowe całej ustawy.)

I jeszcze skutki finansowe całej ustawy, jak kolega mi podpowiada. W uzasadnieniu podano, że ustawa nie będzie rodziła żadnych skutków finansowych. Jest to oczywista nieprawda, ponieważ za moment posypią się wnioski związane z odprawami. Niektórzy członkowie kolegiów mają już uprawnienia emerytalne i będą chcieli pójść na emeryturę, a będą im również przysługiwały inne świadczenia i nagrody jubileuszowe, które nabędą w związku z rozwiązaniem stosunku pracy przed upływem 12 miesięcy. To są określone skutki finansowe, a nie mówię już o tych wcześniej wspomnianych, związanych z wyposażeniem i zapewnieniem warunków pracy dla składów orzekających. To tyle. Dziękuję.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo, Pani Przewodnicząca.

Jeszcze jeden głos. Bardzo proszę o przedstawienie się.

Sekretarz Związku Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej Edward Trojanowski:

Edward Trojanowski, sekretarz Związku Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej.

Związek swoje stanowisko w sprawie projektu ustawy przedstawił Sejmowi i jest ono załączone do całego procesu legislacyjnego. Nie będę tutaj szczegółów omawiał, bo wniosek pana senatora, który zgłosił na piśmie poprawki, w zasadzie zawiera już te uwagi, które i my podzielamy. Nasze stanowisko jest podobne.

Generalnie chciałbym powiedzieć, że projekt ustawy, jaki został skierowany do nas, do Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, był zupełnie inny niż ta ustawa, z którą mamy do czynienia teraz, po zakończeniu procesu legislacyjnego w Sejmie. W zasadzie wszystko, co jest w tej ustawie negatywne, zostało do niej wpisane na etapie prac sejmowych. Te zmiany są nie do przyjęcia.

Kiedy budowaliśmy samorząd terytorialny na początku lat dziewięćdziesiątych… Można powiedzieć, że jestem nestorem, bo osiwiałem podczas pracy w samorządzie – to już 30 lat. Mówiono wtedy o dwóch zasadach. Po pierwsze, samorząd powinien być niezależny finansowo, tzn. mieć własne dochody. Tym się różni samorząd od terenowych organów administracji państwowej. Po drugie, to właśnie mieszkańcy mają decydować o gospodarności i celowości wydatkowanych pieniędzy. Oni wiedzą najlepiej, czy potrzebne są sale, świetlice, drogi i które sprawy są ważniejsze, a które mniej ważne. Przecież w sytuacji, która wynika z tego zapisu, wystarczy jakiś donos, jakieś fałszywe posądzenie. Kilka osób się pod tym podpisze i dana osoba będzie oceniać, czy gmina, rada gminy lub organy gminy właściwie postąpiły, wydatkując publiczne pieniądze w ten właśnie sposób, i czy tego oczekują mieszkańcy. A kto będzie teraz ankietował mieszkańców? Czy RIO będzie badać, czy mieszkańcy tego właśnie oczekiwali? Mówi się, że niepotrzebne były gdzieś tam sale albo baseny kąpielowe, a może właśnie były one najbardziej potrzebne, bo to wszystko generuje rozwój tych miejscowości.

W uzasadnieniu ustawy jest też mowa o tym, że ona ma przeciwdziałać tendencji do nadmiernego zadłużania się samorządów. Dotyczy to kilku maleńkich gmin w kraju, gdzie RIO nie zauważyły pewnych zasadniczych spraw, które wynikały z ich kompetencji. Powinny w odpowiednim momencie zareagować, wydać negatywną opinię i nie pozwolić, żeby zaciągano kredyty w parabanku. Widocznie tej opinii nie było. Nie wiem, szczegółów nie znam, ale dotyczy to tylko… Łatwo znaleźć informację, że w latach 2012–2014 zadłużenie samorządów się zmniejszyło, a NIK oceniał działalność Ostrowic w latach 2011–2012. W latach 2012–2014 zadłużenie samorządów się zmniejszyło, a więc nie ma tendencji do nadmiernego zadłużania się. Czemu ta ustawa ma przeciwdziałać? Dziękuję…

To jest stanowisko nie tylko Związku Gmin Wiejskich RP, ale i całej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Kolega ze Związku Powiatów Polskich, który musiał opuścić salę, prosił mnie, by przekazać, że on również potwierdza, że nie taki projekt ustawy opiniowaliśmy. Nie taki projekt ustawy uzyskał pozytywną opinię Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Dla porządku chciałbym jeszcze przypomnieć, że do komisji wpłynęły pisma Związku Gmin Województwa Lubuskiego, a także Unii Metropolii Polskich. Te pisma dostępne są na stronie internetowej komisji, a państwo macie je także w swoich materiałach.

Odnosząc się do opiniowania projektu i zmian w tym projekcie, pozwolę sobie tylko na jedną uwagę do wystąpienia przedmówcy. Parlament ma prawo dokonywać zmian w przedłożonych projektach. Inaczej nie byłby potrzebny.

Bardzo proszę o ostatni głos.

(Radca Prawny w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Mazowieckiego Aneta Gęsiarz-Krasucka: Podejdę do mikrofonu. Dobrze?)

Z miejsca można. Aha, nie ma mikrofonu.

Proszę.

Radca Prawny w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Mazowieckiego Aneta Gęsiarz-Krasucka:

Przedstawię się. Nazywam się Aneta Gęsiarz-Krasucka, jestem radcą prawnym zatrudnionym w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Mazowieckiego w Warszawie.

Szanowni Państwo, mam pytanie do pana ministra i do pana posła sprawozdawcy odnoszące się do kwestii, która nie była tutaj dzisiaj szczegółowo omawiana, a mianowicie do zmiany ustawy o samorządzie województwa. Ta zmiana dokonywana jest w art. 4 – strona 15 i 16 ustawy. Chodzi mi zwłaszcza o art. 86 ustawy o samorządzie województwa. W uchwalonym już nowym brzmieniu dodano ust. 2b, który mówi, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 84 ust. 2, jest uprawiony rozwiązany zarząd, z kolei w ust. 2c jest mowa, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 85 ust. 1, są uprawione zawieszone organy województwa. Szanowni Państwo, chciałabym przypomnieć, że w art. 86 ustawy o samorządzie województwa jest już wskazany organ uprawiony do złożenia skargi. Mianowicie zgodnie z ust. 2 w obowiązującym brzmieniu, które nie podlega zmianie, uprawione do złożenia skargi nadal jest województwo. Podstawą wniesienia skargi jest uchwała sejmiku województwa. Pytanie moje jest zatem takie: co będzie podstawą wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez rozwiązany zarząd? Czy będzie to uchwała rozwiązanego zarządu? Co będzie w przypadku, gdy odwołać się do sądu i złożyć skargę będzie chciał zawieszony sejmik województwa? Czy również będzie podejmował uchwałę? Jeśli tak, to w jakim trybie? Czy będziemy do tych trybów stosowali nadal statuty województw, czy też regulaminy obrad? W jaki sposób ma nastąpić wyznaczenie takiego posiedzenia? Kto będzie je wyznaczał i kto będzie mu przewodniczył? Czy będą tu brane pod uwagę uchwały zawieszonego sejmiku i, ewentualnie, uchwały rozwiązanego zarządu? Dziękuję bardzo.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Rozumiem, że wyczerpaliśmy głosy państwa senatorów i zaproszonych gości.

Panie Ministrze, bardzo proszę o ustosunkowanie się do przedstawionych uwag.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Zdzikot:

Jeżeli pan przewodniczący pozwoli, to poruszę kilka kwestii i jeszcze na koniec, jeżeli będzie taka możliwość, oddam głos panu dyrektorowi, który wypowie się w tych bardziej szczegółowych kwestiach.

(Przewodniczący Grzegorz Bierecki: Bardzo proszę.)

Teraz tak: jeżeli chodzi o sprawy związane z kryterium gospodarności, celowości, to chyba wszyscy na tej sali zgodzimy się co do tego, że środkami publicznymi trzeba dysponować rzetelnie, gospodarnie, celowo, oszczędnie i legalnie. Co do tego nie ma chyba żadnych wątpliwości. To są reguły ogólnosystemowe. Nie jest tak, że one są wprowadzane po raz pierwszy do polskiego porządku prawnego, że pojawiły się nagle. One wynikają z całego systemu prawa, z ustawy o finansach publicznych, z ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a nawet z kodeksu karnego. W związku z tym wydaje się, że nie powinno budzić wątpliwości, że tak właśnie należy gospodarować środkami publicznymi, a co do ustawy o RIO, o której w tej chwili rozmawiamy, to mówiłem już na wstępie, że jeżeli chodzi o kryterium gospodarności, to mówi ona wprost, że będzie to badane w odniesieniu do tytułów dłużnych. To jest ważne doprecyzowanie, ważne uszczegółowienie, które w toku prac parlamentarnych zostało wprowadzone.

Jeżeli chodzi o kwestie dotyczące stosunku pracy, to była mowa o tym, że jest to jakieś novum, absolutnie niespotykane rozwiązanie, które po raz pierwszy się zdarza i jest oczywiście niekonstytucyjne, niezgodne z prawem. Powiem szczerze, że słuchając tej dyskusji, skorzystałem z własnych zasobów pamięci i odszukałem, zresztą w serwisie internetowym Sejmu, ustawę z roku 2002 o ustroju miasta stołecznego Warszawy, która wtedy właśnie wygasiła stosunek pracy wszystkim pracownikom urzędu miasta, którym nie została zaproponowana nowa praca. To był rok 2002, 15 lat temu. Dotyczyło to kilku tysięcy osób pracujących w warszawskim samorządzie. Przykłady można mnożyć, ale korzystając z mojej zawodnej pamięci, przypomniałem akurat ten jeden.

Jeżeli chodzi o skracanie kadencji, to też już była tutaj mowa o tym, że nie jest to rozwiązanie nowe, wcześniej niespotykane. No, padł tutaj przykład radiofonii i telewizji, mediów publicznych. Zdaje się, że można by ten wątek długo rozwijać. To są rozwiązania, które się zdarzają i raczej nie mają charakteru incydentalnego.

Jeżeli chodzi o Ostrowice, to była już mowa o skuteczności działań RIO w tym zakresie. Chciałbym zwrócić uwagę na to, że to jest właśnie bardzo dobry przykład, dlatego że rozstrzygnięcie nadzorcze w przypadku Ostrowic podjęto w styczniu 2016 r., a komisarz pojawił się tam w październiku, a więc mimo dochowania należytej staranności i nadania tym pracom naprawdę priorytetowego charakteru, trwało to 10 miesięcy. W związku z tym wydaje się, że podjęcie takich działań, jakie ustawodawca zaproponował, jest słuszne i potrzebne.

Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący niekonstytucyjności, to oczywiście nasuwa się jasna odpowiedź: każda ustawa korzysta z domniemania konstytucyjności, dopóki nie zostanie ono wzruszone. W związku z tym można prowadzić w tej chwili tylko dywagacje prawne. Oczywiście są one bardzo interesujące, niemniej są to tylko dywagacje.

Jeżeli o chodzi tryb zaskarżenia – o to też pytano – to wynika on z przepisów ogólnych. Jest ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która nadal obowiązuje, i przewiduje ona możliwość wstrzymania wykonania poszczególnych rozstrzygnięć, także w tym zakresie.

Jeżeli chodzi o takie konkretne pytania dotyczące zespołów zamiejscowych, liczby konkursów, które były i są przeprowadzane, i kwestii zaskarżania, to będę prosił o pomoc pana dyrektora.

Z kolei jeśli chodzi o to, co mówiła pani prezes z Poznania, o kwestię orzekania w składach, to jest po prostu tak, że bardzo wiele instytucji i organów orzeka w składach. Zacząć należałoby od sądów, bo one też orzekają w składach, a nie w pełnym składzie. W składach orzeka SKO, w składach orzeka Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa – jest to rozwiązanie stosowane powszechnie. Wydaje się, że nic nie stoi na przeszkodzie, ażeby mogło mieć ono zastosowanie także w przypadku RIO, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę zwiększony zakres zadań RIO w związku z ustawą, o której w tej chwili dyskutujemy. Mam nadzieję, że usprawni to prace tego organu.

Jeżeli pan przewodniczący zezwoli, to jeszcze pan dyrektor się wypowie.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Bardzo proszę.

Prosimy, Panie Dyrektorze.

Dyrektor Departamentu Administracji Publicznej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Grzegorz Ziomek:

Bardzo dziękuję.

Panowie Przewodniczący! Wysokie Komisje!

Jeżeli chodzi o pytanie pana senatora Florka, pytanie o konkursy, to nie zakończono procedury 12 konkursów. Przez zakończenie rozumiemy powołanie konkretnej osoby na prezesa. Z uwagi na procedowanie nad ustawą, która zmienia zasady przeprowadzania konkursów, te konkursy po prostu nie zakończyły się w tym czasie.

Jeżeli zaś chodzi o pytanie pani senator Rotnickiej odnoszące się do delegatur, to ten przepis, o którym pani senator wspomniała, w sensie merytorycznym się nie zmienia. W zasadzie jedyną zmianą dotyczącą delegatur jest kwestia niezasięgania opinii sejmików województwa. Ustawa o RIO przewidywała tę możliwość, możliwość zasięgania opinii sejmików województwa, kiedy jeszcze nie było Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Ponieważ komisja funkcjonuje już od 2005 r., wydaje się, że jest ona właściwym miejscem opiniowania przez jednostki samorządu terytorialnego wszystkich poziomów, nie tylko poziomu województwa. I stąd właśnie ta zmiana. Nie mieliśmy sygnałów co do potrzeby czy konieczności tworzenia nowych oddziałów zamiejscowych lub też likwidowania istniejących. Zakładamy, że ustawa uchwalona przez Sejm tych zasad po prostu nie zmienia.

Co do trzeciej kwestii, o której pan minister wspomniał, a o którą pytała pani mecenas, to przepis ustawy o samorządzie województwa był przewidziany w projekcie rządowym. Przeszedł konsultacje na poziomie Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego i nie wzbudził wątpliwości ze strony samorządów wojewódzkich. On ma po prostu charakter przepisu specjalnego, lex specialis. W tym zakresie precyzujemy, który organ może zakwestionować rozstrzygnięcie nadzorcze premiera. Gdyby przyjąć pogląd, że zawieszony organ nie może kwestionować rozstrzygnięcia nadzorczego premiera, musielibyśmy uznać, że nigdy nie będzie możliwe nadanie takiemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności, co w takich sytuacjach, o których pan minister wspominał – w sytuacjach podobnych do tej, jaka była w gminie Ostrowice, kiedy między rozstrzygnięciem nadzorczym premiera a jego wykonalnością upłynęło 10 miesięcy – doprowadziłoby do kompletnego paraliżu funkcjonowania danej jednostki. W związku z tym zawieszone organy czy rozwiązane sejmiki rzeczywiście będą mogły podjąć w tym zakresie działanie, tak aby skutecznie zaskarżyć rozstrzygnięcie nadzorcze premiera. Ten przepis to po prostu umożliwia. Bardzo dziękuję.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Zgłoszono wnioski legislacyjne…

Aha, jeszcze pan senator. Bardzo proszę.

Senator Jerzy Czerwiński:

Przepraszam, Panie Przewodniczący, ale nie uzyskałem odpowiedzi. Pytałem o brzmienie art. 9. Czy to brzmienie jest faktycznie zgodne z państwa zamierzeniami?

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Bardzo proszę.

To było pytanie do pana ministra, jak rozumiem.

(Senator Jerzy Czerwiński: Tak, tak, oczywiście. Czy mam je powtórzyć? Chyba nie. Ono jest jasne.)

Czy pan poseł chce przejąć odpowiedź?

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Tak, oczywiście. Zaraz panu posłowi udzielę głosu, ale rozumiem, że pan senator kieruje to pytanie do pana ministra.

Proszę bardzo.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Zdzikot:

W moim przekonaniu treść art. 9 jest emanacją zasady lex retro non agit. Ograniczenie ilości kadencji będzie dotyczyło wszystkich, przy czym ten przepis ma na celu umożliwienie powołania na prezesów RIO osoby, które pełnią tę funkcję w chwili obecnej. Natomiast jeżeli chodzi o ratio legis tego przepisu, ono było wyrażane przez ustawodawcę na etapie prac w komisji sejmowej. Myślę, że pan poseł jeszcze o tym powie.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Bardzo proszę pana posła Uścińskiego o sprawozdanie.

Poseł Piotr Uściński:

Szanowni Panowie Przewodniczący! Szanowni Państwo Senatorowie! Panie Ministrze! Wszyscy Szanowni Państwo!

Troszeczkę opowiem o tych zmianach, które pojawiły się na etapie prac sejmowych. Jedna z próśb dotyczyła tego, żeby ogólnie przybliżyć te zmiany, i myślę, że tą wypowiedzią odpowiem na wiele pytań. Faktycznie, początkowo, w pierwszym czytaniu w Sejmie, większość parlamentarna, czyli klub Prawa i Sprawiedliwości, opowiedziała się za projektem rządowym, ale w wypowiedziach opozycji padały propozycje daleko idących zmian, polegających np. na odstąpieniu od procedur konkursowych przy powoływaniu i odwoływaniu prezesów izb. Padały również sugestie opozycji, aby w pewien sposób odświeżyć składy samych kolegiów, otworzyć je szerzej na nowe osoby i ograniczyć prawo do de facto dożywotniego pełnienia funkcji kolegianta. I my wsłuchaliśmy się dokładnie w tę dyskusję, otworzyliśmy się na rzeczowe argumenty niezależnie od tego, czy padały ze strony posłów Prawa i Sprawiedliwości, czy opozycji. Dlatego też kluczowymi poprawkami uwzględnionymi przez połączone komisje, i potem przyjętymi również przez Wysoką Izbę, były m.in. te właśnie poprawki o powoływaniu i odwoływaniu członków kolegiów i prezesów izb przez prezesa Rady Ministrów, prezesów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a członków kolegiów na wniosek prezesów za pośrednictwem ministra. Również kadencyjność wynikała z tej właśnie dyskusji i z oczekiwań części opozycji.

Istotną poprawką jest także możliwość orzekania o nieważności uchwał i zarządzeń – a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa wskazywania, że wydano je z naruszeniem prawa – przez trzyosobowe składy orzekające. Ta zmiana naszym zdaniem doprowadzi do zmniejszenia kosztów osobowych, zmniejszenia kosztów delegacji i usprawnienia działań izb, bo kolegium nie będzie musiało się spotykać za każdym razem. Te kolegia przeważnie nie mieszczą się w jednym miejscu w województwie. Są różne oddziały, często położone daleko od siebie, więc żeby uniknąć takiej sytuacji, że zawsze musi się zbierać całe kolegium i wszyscy muszą się zjeżdżać w jedno miejsce, w prostych, rutynowych sprawach wydawać orzeczenia i opinie będą mogły składy trzyosobowe. Jeśli zaś sprawa jest trudna, to dalej pozostaje możliwość, aby taką sprawę rozstrzygało kolegium w całym składzie.

Zmiana, która wywoływała największe, jak myślę, emocje, dotyczyła kryteriów gospodarności i celowości. Początkowo było to inaczej ujęte, ale docelowo zostało to sformułowane w sposób, który państwo znacie z tego druku. Pan minister odnosił się tutaj do kryterium gospodarności, mówiąc, że ono jest brane pod uwagę tylko przy zadłużaniu. To jest ewidentne przeciwdziałanie zadłużaniu się samorządów w parabankach. Obserwuje się wzrost tego rynku. Parabanki bardzo intensywnie starają się dotrzeć do samorządów, a my chcemy to zdusić w zarodku, dlatego że nie może być tak… Tutaj padła taka sugestia, że RIO powinny negatywnie opiniować zadłużanie się w parabankach, ale czytałem wypowiedzi prezesa jednej z izb, który twierdził, że w obecnym stanie prawa, bez wprowadzenia takiego kryterium gospodarności, nie jest on w stanie zahamować zadłużania się w parabankach. Dlatego też jest tu mowa o gospodarności, ale tylko w kontekście zadłużenia. Jeśli zaś chodzi o kryterium celowości, na które pan przewodniczący zwracał uwagę, to ta celowość jest tutaj wprowadzana tylko w przypadku zadań administracji rządowej. A więc nie chodzi o zadania własne samorządów. W przypadku zadań własnych, które realizuje samorząd, RIO nie będą badały kryterium celowości. Będą je badały tam, gdzie realizowane są zadania administracji rządowej, zlecone jedynie samorządom do wykonania.

Były jeszcze pytania dotyczące art. 9 i dwóch kadencji. Faktycznie, naszą intencją było to, aby nie ograniczać możliwości dalszego funkcjonowania tym prezesom, którzy w chwili wejścia w życie nowelizacji pełnili funkcję prezesa. Nie było naszą intencją wprowadzanie jakichś dożywotnich immunitetów, tak jak tutaj sugeruje Biuro Legislacyjne. Nasze Biuro Legislacyjne nie widziało tutaj problemu. Nie przypominam sobie, żeby Biuro Legislacyjne Sejmu zgłaszało jakieś wątpliwości interpretacyjne. Zostało to przedyskutowane i wydaje się, że wszystko jest jasne i logiczne, ale pozostawiam państwa Izbie decyzję, co zrobić w tym przypadku.

Pojawiła się tutaj jeszcze informacja o kobietach w ciąży. My zwracaliśmy na etapie prac sejmowych uwagę na to, aby zadbać o te kobiety w ciąży. Pani prezes twierdzi, że są takie przypadki, ale one nie są liczne, a ze strony pana ministra padła na etapie prac sejmowych deklaracja, że ministerstwo zadba o to, aby te osoby nie zostały w żaden sposób pokrzywdzone. I my taką deklarację przyjęliśmy z otwartością. Myślę, że nie ma potrzeby wprowadzania tutaj legislacyjnych regulacji, bo to może dotyczyć kilku przypadków, co do których padła deklaracja ministerstwa. Dziękuję serdecznie za możliwość zabrania głosu przed Wysoką Izbą.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Bardzo dziękujemy za przedstawione wyjaśnienia, które rozwiewają wiele wątpliwości. Bardzo dziękuję, Panie Pośle.

Jeszcze pan senator chciałby zabrać głos?

(Senator Jadwiga Rotnicka: I ja bym chciała.)

Bo już do wniosków legislacyjnych zmierzam.

Senator Andrzej Pająk:

Bardzo krótko. Jeżeli po dwóch kadencjach nastąpiła przerwa, np. 6-letnia, to znów można pełnić funkcję prezesa przez dwie kadencje?

(Senator Piotr Zientarski: Można.)

Tak to mam odczytywać?

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

To chyba do pana ministra pytanie.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Zdzikot:

Chodzi o pełne kadencje, tak.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Jeszcze pan senator Czerwiński, logik.

Senator Jerzy Czerwiński:

Panowie Przewodniczący! Wysokie Komisje!

Przepraszam, ale chciałbym, żeby to się jednak znalazło w protokole. Proszę państwa, z wieloma rzeczami spotykałem się w ciągu tych 2 lat obrad, ale z taką – jeszcze nie. Przeczytam państwu treść tego zdania po polsku, bez wtrącenia, które może być troszeczkę mylące. Chodzi o art. 9: ograniczenie liczby kadencji nie dotyczy osób pełniących funkcję prezesa regionalnej izby obrachunkowej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Jeśli to nie wyłącza pewnej kasty ludzi, których nie będzie dotyczyć przepis o ograniczeniu liczby kadencji, to ja nie rozumiem języka polskiego. Przepraszam państwa, no ale tak nie można. Prosiłbym jednak pana ministra o zaproponowanie odpowiedniej poprawki, bo ja chcę, aby ta ustawa weszła w życie i żeby była ona zborna, no a takiego zdania się nie da obronić. To jest prosty tekst. Chcę, żeby to było w protokole.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Jeszcze pani senator chciała zabrać głos. Bardzo proszę.

Senator Jadwiga Rotnicka:

Dziękuję bardzo.

Chciałabym zapytać o coś pana posła sprawozdawcę, dlatego że bardzo zaintrygowało mnie stwierdzenie, że to właśnie poprawki opozycji zostały uwzględnione i wprowadzone. Może by pan zechciał powiedzieć, kogo do tej opozycji zaliczył i jakie to były poprawki? Dziękuję.

(Senator Piotr Zientarski: No właśnie. Co to za opozycja?)

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Może najpierw, jeśli można, poprosimy pana ministra o odpowiedź w sprawie art. 9.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Zdzikot:

Panie Przewodniczący, tak jak wspomniałem, przepis został sformułowany w toku prac parlamentarnych, a legislatorzy sejmowi… Ja w nich nie brałem udziału, ale jak zrozumiałem z wypowiedzi pana posła sprawozdawcy, legislatorzy sejmowi rzeczywiście nie mieli do tego przepisu zastrzeżeń. Jakie jest ratio legis i jak ja to rozumiem, miałem okazję powiedzieć już dwukrotnie, no więc nie bardzo wiem, co jeszcze mógłbym dodać.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Czy pan poseł chce się do tego odnieść, tzn. odpowiedzieć na to pytanie?

(Senator Piotr Zientarski: Co to za opozycja, Panie Pośle?)

Nie ma obowiązku oczywiście odpowiadania na pytania.

Poseł Piotr Uściński:

Ja oczywiście się nie uchylam i bardzo chętnie państwu na wszelkie pytania odpowiem. Mógłbym cytować, ale może to państwu daruję. Wolałbym, żeby niektóre cytaty z moich ust nie padały, bo one są naprawdę daleko idące. To były sugestie klubu parlamentarnego Kukiz’15…

(Senator Piotr Zientarski: To jest opozycja?)

…który to podczas debaty w Sejmie zgłaszał tego typu postulaty.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

No to znamy wyjaśnienie. W Senacie ten klub nie jest reprezentowany.

Mamy tutaj propozycje legislacyjne złożone przez pana senatora Florka: wniosek o odrzucenie ustawy i 13 poprawek.

Ja składam wniosek o przyjęcie ustawy bez poprawek.

W związku z tym będziemy po kolei głosowali nad tymi wnioskami. Najpierw wniosek najdalej idący, czyli wniosek o odrzucenie ustawy.

Kto z państwa senatorów jest przyjęciem tego wniosku? (4)

Kto z państwa senatorów jest przeciw? (8)

Kto się wstrzymał? (0)

Dziękuję bardzo.

Wniosek nie uzyskał poparcia komisji.

W takim razie teraz kolejny wniosek, wniosek o przyjęcie ustawy bez poprawek.

Kto z państwa senatorów jest za przyjęciem tego wniosku? (6)

Kto jest przeciw? (4)

Kto się wstrzymał? (2)

Dziękuję bardzo.

Wniosek uzyskał poparcie komisji.

Pozostaje nam wybór senatora…

Senator Piotr Florek:

Wniosek mniejszości, Panie Przewodniczący.

Przewodniczący Grzegorz Bierecki:

Dziękuję bardzo.

Wniosek mniejszości złożył pan senator Florek. Wniosek mniejszości musi być poparty… Rozumiem, że pani senator go popiera. Tak więc wniosek mniejszości obejmuje te poprawki.

(Senator Piotr Florek: Tak.)

Dobrze.

Teraz sprawozdawca komisji.

Czy pan senator Grabowski zgodziłby się podjąć tej roli?

(Senator Arkadiusz Grabowski: Tak, wyrażam zgodę.)

(Senator Jadwiga Rotnicka: Z bólem, ale ją przyjmuje.)

Bardzo dziękuję w takim razie. Mamy sprawozdawcę komisji.

A sprawozdawca mniejszości?

(Senator Jadwiga Rotnicka: Pan senator Florek.)

(Senator Piotr Florek: Tak, tak.)

Pan senator Florek wystąpi jako sprawozdawca mniejszości.

Dziękuję bardzo.

Dziękuję wszystkim za przybycie. Dziękuje panu ministrowi, dziękuję panu posłowi, dziękuję państwu reprezentującym izby obrachunkowe.

Zamykam posiedzenie.

(Koniec posiedzenia o godzinie 18 minut 30)