Wydarzenia

„Ocena skutków regulacji w procesie stanowienia prawa. Rok doświadczeń Senatu RP w stosowaniu OSR” to tytuł międzynarodowej konferencji, zorganizowanej 20 września 2017 r. w Senacie przez Komisję Ustawodawczą. Wzięli w niej udział m.in. przedstawiciele Parlamentu Europejskiego, OECD, środowisk prawniczych, organizacji społecznych, nauczyciele akademiccy, a także urzędnicy.

Marszałek Stanisław Karczewski podkreślił, że ocena skutków regulacji jest narzędziem, które pomaga senatorom w stanowieniu dobrego prawa. Poinformował, że w Kancelarii Senatu od ponad roku działa Zespół ds. Oceny Skutków Regulacji: „W Senacie mamy już doświadczenia, powołaliśmy zespół, który zajmuje się oceną skutków regulacji i to nam senatorom, politykom pomaga w stanowieniu prawa”. Według marszałka tego typu oceny są ważną pomocą przy podejmowaniu decyzji przez parlamentarzystów na poszczególnych etapach procesu legislacyjnego. „Na tej konferencji widzę wielu senatorów, co mnie bardzo cieszy, bo to pokazuje, że jej temat jest bardzo interesujący i potrzebny” – zaznaczył marszałek Stanisław Karczewski.

„My, parlamentarzyści, wiemy, jak wielka spoczywa na nas odpowiedzialność. Głosując, decydujemy o ustanowieniu norm, które wywołują konkretne skutki społeczne, ekonomiczne i prawne. Wydaje się, że przed OSR jest przyszłość. Wyobrażam sobie, że tak często, jak przywołujemy opinie autorytetów w debacie parlamentarnej, tak często będziemy powoływać się na opinie OSR” – mówił przewodniczący Komisji Ustawodawczej senator Stanisław Gogacz.

Senackie spotkanie było okazją do wymiany doświadczeń w zakresie stosowania ocen skutków regulacji (OSR) w parlamencie i na poziomie ministerialnym, a także poznania rozwiązań stosowanych w systemach prawnych państw europejskich. Na przykład w niemieckim systemie OSR w 2006 r. została utworzona Narodowa Rada Kontroli Regulacji (NKR ‒ Normenkontrollrat). 10-osobowy zespół specjalistów koncentruje się na ocenie kosztów dostosowawczych, administracyjnych oraz występujących po stronie obywateli i przedsiębiorców, wynikających z wykonywania obowiązków prawnych. Na potrzeby tworzenia opracowań NKR prowadzi statystyki i bazy danych, ale ważnym elementem jest też współpraca z urzędem statystycznym, który wspiera poszczególne ministerstwa w przygotowywaniu analiz. Opracowane oceny skutków regulacji są częścią streszczenia i uzasadnienia aktu normatywnego. Nie zostały opracowane szczegółowe wytyczne sporządzania tych opracowań, dlatego poszczególne resorty mają w tym zakresie własne standardy. Obecnie w tym systemie nie ma też analizy korzyści z wprowadzenia nowych regulacji, ale planuje się jego rozwinięcie w ciągu kilku najbliższych lat.

Ocena społeczno-gospodarczych skutków wprowadzenia w życie przygotowywanych ustaw ma na celu uniknięcie ewentualnych błędów, zanim projektowana ustawa stanie się obowiązującym prawem. Jest to nowoczesne narzędzie, którego znaczenie rośnie, czego dowodem jest międzynarodowa tendencja na rzecz lepszych regulacji (Better Regulation Agenda). Rozwój tej tendencji i stopień wdrażania OSR w różnych krajach monitorowany jest przez OECD.

Uczestnicy konferencji dyskutowali nad sposobami rozwijania ocen skutków regulacji. Zwracali uwagę, że na drodze do większej powszechności ich stosowania pojawiają się takie przeszkody, jak chociażby ograniczenia kadrowe. Kolejnym wyzwaniem jest dostęp do baz danych. Sprawdzone dane są podstawą rzetelnej analizy i wyciągania wniosków pod kątem oceny następstw konkretnych propozycji legislacyjnych. W tym celu wykorzystywane są ogólnodostępne bazy danych i informacje gromadzone w systemach rządowych, np. Ministerstwa Finansów, czy innych instytucji, np. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W wielu wypadkach jednak nie ma odpowiednich baz danych, wówczas informacje muszą być pozyskiwane poprzez badania i konsultacje społeczne. Wskazywano również na potrzebę ujednolicenia metodologii opracowywania ocen regulacji oraz wypracowania systemu weryfikującego ich stosowanie. Sprzyjałoby to przejrzystości wprowadzanych norm prawnych i spójności całego systemu legislacyjnego. To ważne nie tylko z perspektywy decydentów, ale również obywateli.

Zespół ds. Oceny Skutków Regulacji funkcjonuje w Kancelarii Senatu w ramach Biura Legislacyjnego od kwietnia 2016 r. W jego skład wchodzą eksperci – osoby z wykształceniem ekonomicznym, mające doświadczenie w zakresie OSR w rządowym procesie legislacyjnym i prac analitycznych, w tym w stosowaniu metod analizy danych, prognoz i symulacji, a także wiedzy w zakresie ekonomii, statystyki i ekonometrii. Do zadań zespołu należy przeprowadzanie oceny inicjatyw ustawodawczych Senatu i ustaw uchwalonych przez Sejm. Członkowie zespołu sporządzają OSR dla senackich inicjatyw ustawodawczych na etapie wniesienia projektu do marszałka Senatu. OSR aktualizowana jest następnie na każdym etapie prac legislacyjnych w Senacie, również po poprawkach zgłaszanych przez senatorów podczas pierwszego i drugiego czytania. Od początku swej działalności zespół sporządził 50 ocen skutków regulacji (średnio 3 miesięcznie), w tym 45 do projektów ustaw będących inicjatywami ustawodawczymi Senatu. OSR przygotowano wobec 15 propozycji zawartych w petycjach, 12 projektów wniesionych przez grupę senatorów, 12 wyroków Trybunału Konstytucyjnego, 4 projektów zaproponowanych przez komisje senackie, 3 opracowanych w wyniku wystąpień rzecznika praw obywatelskich i 1 w wyniku raportu pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli, a także 3 propozycji poprawek Senatu do ustaw rządowych. Aż 27 z 50 (55%) rozwiązań problemów analizowanych w OSR generowało istotne skutki dla sektora finansów publicznych. Były to projekty ustaw dotyczące m.in. przyznania dodatkowych świadczeń działaczom opozycji antykomunistycznej i osobom represjonowanym, zmian w podatku akcyzowym, zmian w wysokości i uprawnieniach do świadczeń socjalnych i emerytalnych. 10 projektów przewidywało natomiast rozwiązania, które miały istotny wpływ na sektor przedsiębiorstw. Praca nad OSR wymaga współdziałania z pracownikami urzędów administracji rządowej i urzędów organów centralnych w zakresie wymiany danych i informacji. Taką współpracę nawiązano np. podczas prac nad projektem nowelizacji ustawy o podatku akcyzowym i rozpatrzenia wyroku TK dotyczącego kwoty wolnej od podatku dochodowego, a także nad nowelizacją ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.